我国地方政府债务问题的研究

我国地方政府债务问题的研究

地方政府债务是政府债务的重要组成部分。我国地方政府债务风险问题已经引起了人们的广泛关注。本文从地方政府债务的涵义出发,指出了我国地方政府债务的涵义、现状和特点,并分析了我国地方政府债务风险的形成原因,并从多角度提出了针对我国地方政府债务问题的对策。

一、地方政府债务的基本概念

地方政府债务是指地方政府作为债务人,由于过去的交易或事项而引起的将会导致经济资源外流的政府现有责任。这一界定至少包含了以下三层涵义:(1)地方政府债务不仅仅是指地方政府通过发行具有一定票面价值的债券所形成的债务;(2)地方政府债务除了包括地方政府通过信用手段取得的财政收入之外,还应当包括地方政府的某些欠款,即一些应付未付的款项;(3)地方政府债务应包括地方政府担保的部分债务。

按照债务发生是否需要特定的条件,可以将地方政府债务分为直接债务和或有债务。直接债务是指不需要特定事项的发生,在任何情况下地方政府都需要承担支付责任的债务。或有债务是指基于特定事件发生的地方政府债务。按照债务的发生是否属于法定义务,可以将地方政府债务分为显性债务和隐性债务。显性债务是指建立在某一法律或者合同基础之上的地方政府债务。隐性政府债务是指不以某一法律或者合同为基础的,产生于公众预期或者政治压力的,由地方政府承担偿付责任的债务。这两种分类形式相互交叉,组成地方政府债务的四种基本类型,即直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务。

从我国的情况来看,1994年《中华人民共和国预算法》第28条明确规定:“地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”然而,事实上地方政府既存在合法债务又存在游离于财政监督之外的债务。具体来讲,目前我国地方政府债务主要包括如下内容:一是各种转贷债务资金。主要是指1998年以后出台的中央政府国债转贷资金。二是目前大量存在的也是政策所允许的,根据国家统一安排由地方政府举借的大量外债。三是尽管在法律上不允许地方政府发债,但客观上已经形成了地方政府的融资体系。如,地方政府通过各职能部门所属的信托公司或地方商业银行等单位运作的,用于提供地方公共产品的债务。又如,各级地方政府提供担保的机构、单位或企业的各种借款或债券的发行。四是地方

政府的欠款和挂账。包括:对地方行政事业单位人员的工资欠发、地方的粮食风险配套资金缺口以及粮食亏损挂账等。五是地方国有企业难以偿还的债务和某些金融风险的转嫁,以及社会保障资金的缺口。

二、我国地方政府债务现状及特点

长期以来，大量地方政府依靠举债度日已成为公开秘密。我国各级地方政府的债务

总额，很难有全面、真实的统计数据。据估算，2008年我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于当年GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%，其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9%，财政收入的62.7%，地方财政收入的136.4%。2009年，受国际金融危机影响，我国经济活动急剧放缓、企业盈利下滑，地方政府收入相应减少。同时，地方政府被要求刺激经济，不仅要对中央政府的4万亿经济刺激方案提供配套资金，而且也要推出地方性的经济刺激方案。虽然中央政府提供了一定的融资帮助，比如代表地方政府发行了2000亿元国债，但大多数资金可能都以地方融资平台等方式取得。据中金公司估算，2009年末地方政府负债约为7.2万亿元，其中2009年净新增约３万亿元。预计2010年和2011年后续贷款约为2-3万亿元，2011年底达列约10万亿元。10万亿元的地方政府负债约占中国2009年ＧＤＰ的1.3，相当于中国外汇储备的70%。

由以上数据和现状可看出我国地方政府债务的特点：

1.普遍负债，债务规模庞大，具有隐蔽性。

目前我国地方政府所负各种债务的总体规模已经相当庞大，由于偿债资金来源严重不足，在某些地区地方财政已经超负荷运转，所背负的债务负担已经到了债务危机的边缘。许多地方政府债务规模增长过快，增长率远远超过经济增长和财政收入增长的速度。

2.地方政府举债多头进行，形式多样。

首先是借债主体多元化，这些债务有的是政府直接运作，有的是通过财政、发改委等部门运作，还有的是通过政府所属的投融资公司运作。其次是债务种类多样化。各级地方政府不仅负有经中央政府特批发行的地方公债。还以开征各种基金、提高收费标准、转移土地出让金、拖欠民工工资等各种方式举债。

3.政府偿债能力低．债务风险大，危及信用。

各级地方政府的官员离任或调任后对自己任期内的负债并不负责，再加上地方政府在债务关系中多属于强势一方，因此地方债务的信用程度极低，逾期不还少还的现象比较严重。长期以来，大量地方政府依靠举债度日已成为公开秘密．政府偿债能力较低，出现债务逾期无力偿还、以贷还贷、以贷还息、拖欠工程款等现象。这不仅破坏了社会信用秩序，而且也严重危及了地方政府的信誉和权威，从而对社会稳定构成不容忽视的潜在威胁。

4.构成复杂，透明度差。

由于地方政府债务构成复杂、性质多样，再加上缺乏必要的信息披露报告机制，因此尽管目前各地、各级地方政府的债务总量已经不小，但是谁也说不清楚项目究竟有多少、规模究竟有多大。地方政府在举债过程中大都采取变相举债方式，使债务类型由显性负债转变为隐性负债。不利于我们掌握日前地方政府债务的真实情况。

5.监管失控，风险加大

尽管近年来中央及各级地方政府做了大量工作，也试图控制和缩减地方政府债务，但由于缺乏统一的地方债务管理机构和规范的管理办法，再加上有关政策不能相互衔接和通盘考虑，如一方面出台文件要求地方严格控制新增债务，另一方面要求各级政府进行资金配套的项目层出不穷，导致产生新债务的根源无法消除，债务难以锁定，因此地方政府债务管理目前正处于失控边缘。另外，由于地方债务没有统一的统计数据，无法掌握我国目前地方债务全面、真实的数据，导致地方财政风险预警和控制体系无法建立，债务风险无法得到监控。

三、我国地方政府债务的主要成因

（一）体制原因

1.转轨时期中央政府与地方政府之间事权范围划分不够明确。地方政府过于庞大的事权与有限的财权之问的矛盾是形成地方债务风险最主要、也是最根本的原因。地方政

府在发展本地区经济中承担的责任不断加强，如招商引资，推进各项社会经济事业的发 展等，但地方财力紧张，地方政府只有通过各种融资渠道筹集资金来满足支出需求。

2.未理顺政府与市场的关系，财政职能范围界定不清。一些可以由市场运作的领域

财政还在越俎代庖，如大量的国有企业补贴及不规范的税收优惠，都导致财政负担加重。

3.投融资体制小健全。地方政府在投融资活动中仍然扮演着十分重要的作用，行政

干预较多。另外，目前融资渠道混乱，管理分散，融资的决策主体及偿还主体不明确，投资失误的责任由谁承担也不明确。

（二）管理原因

1.地方政府强烈的投资冲动与投资约束不足之间的矛盾导致其不断举债。一些地方政府在片面的政绩观的指导下，以各种方式融资举债，造成大量的债务。但对于这些政府债务，却没有一个统一的管理部门对其进行管理，同时，债务管理的偿债责任不明，预算缺乏硬约束，也导致了地方政府不顾后果的举债投资，加重了地方政府的债务负担。

2.政府 …… 此处隐藏：6008字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……