浅论PPP融资模式在小城镇基础设施领域的应用

活用PPP模式推进小城镇基础设施建设

基础设施建设在城市建设和发展中起着举足轻重的作用，在我国近十几年来的快速城市化过程中，已经逐渐探索出BOT、TOT、PPP、BOO、BT等多种市政基础设施项目融资模式，这些模式经过在大中城市城市化实践中的多轮改进，国家和地方相应法律法规体系的逐步建立，操作模式已逐渐成熟和完善，成为能够适应我国城市化建设特点的基础设施融资模式。它们被广泛应用于城市基础设施领域，推动了我国城市化进程，提高了我国城市化水平。

然而不可否认的是，我国的城市化进程发展并不平衡，小城镇的城市化进程远远落后于大中城市，这其中小城镇基础设施过于薄弱是制约其发展的重要原因。

基础设施是小城镇赖以生存和发展的基础，目前我国大部分地区小城镇基础设施比较薄弱，其水平远远落后于一二线城市和本地区的中心城市。完善的基础设施系统可以有效保护生态环境，改善和提高人居环境质量，小城镇要发展，必须首先完善基础设施。

基础设施的建设与维护需要大量的资金支持，仅靠政府投入远远不够，效果只能是杯水车薪，资金不足已成为制约当前小城镇基础设施建设的瓶颈。在这种情况下，寻求和吸引更多的社会投资，拓宽基础设施建设的融资渠道就成为政府解决基础设施资金不足的突破口，但由于小城镇自身的市场小、资源少、风险高等固有局限性，使得政府很难通过BOT等常规方式实现成功融资。在这种情况下，通过借

鉴和比较大中城市基础设施建设的融资经验，PPP就成为一种较为理想的方式。

在本文中，笔者将结合亲身参与的项目经历，以资金合作和风险分配为切入点，通过比较几种比较流行的基础设施融资模式，简要谈谈PPP模式在我国小城镇基础设施建设中的可行性和应用前景。

一、 PPP模式与BOT模式的比较

PPP即英文“Public-Private-Partnership”的缩写，可以译为“公共私营合作制”。在理论界，PPP模式通常被定义为政府公共部门与私人企业组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或者为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

当前流行的BOT等融资模式，多是由社会投资人独立完成某一阶段的工作，如独自承担项目融资任务、独自完成项目建设、独立负责项目特许期的运营和维护工作。各参与方缺乏充分合作，利益冲突大，由于项目周期长，风险分配往往不尽合理。

在小城镇建设中，政府虽然积极引资，但由于考虑到小城镇政府扶植政策少、资源稀缺、项目边界条件较差、项目预期收益不明朗、政府财政力量薄弱等因素，投资人往往不愿承担风险，再加上大中城市不缺少更具吸引力的项目，使得投资人不敢贸然投资于小城镇基础设施项目，而更愿意选择项目风险小，预期收益更大和更稳定的大中城市基础设施项目。

因此针对小城镇基础设施的融资问题，需要对项目风险进行更为合理和灵活地分配，而PPP模式做到了这一点。

与BOT等其他融资模式相比，PPP模式最大的不同在于，在PPP模式中，政府部门与社会投资人的合作始于基础设施项目的确认和可行性研究阶段，并贯穿于项目的整个生命周期。首先是政府部门以项目发起人身份根据基础设施建设的需要，选择合适的社会投资人开展伙伴式合作，共同对项目进行确认，并为此组建专门的项目公司。项目公司根据双方达成的协议确定风险分配方案，负责可行性研究、技术设计等前期工作，以及项目在整个生命周期内的建设及运营，在此过程中政府部门和投资人以项目公司为载体，相互协调、共同决策，对项目的整个周期负责。在这个合作关系中，由项目公司根据基础设施项目的预期收益、资产以及政府的相应扶持措施来安排项目融资，融资数量、成本以及融资结构的设计都与项目的现金流和资产价值直接联系在一起。

二、 PPP模式的特点

通过以上分先可以看出，与BOT等融资模式相比，PPP模式可概括出如下几个特点：

1. 资金合作方面，社会投资人在基础设施项目的前期就参与进来，资金可以较早到位，并且随着项目的进程逐步增加基础设施项目的资本金数量，进而降低项目的资产负债率。

2. 风险分配方面，政府和社会投资人通过协商，在项目的每一个阶段均有政府和投资人共同负责完成，政府分担了投资人部分的项目

风险，风险分配更为灵活合理，使得政府和投资人真正整合成为战略合作伙伴，共同参与基础设施项目的建设和运营，形成互利的长期目标。

3. 在项目合作的过程中，政府可以及时引进和充分利用社会投资人在创新、融资、技术、管理效率以及企业精神等方面的优势。

通过以上分析可以看出，在PPP模式中，从基础设施项目立项开始到项目整个生命周期结束的每个环节，都有投资人的参与，项目的设计、建设、融资、运营及维护等各个阶段均是由政府和投资人共同负责完成。而且在项目的每一个阶段，政府和投资人之间的权利义务并非是固定的，而是随着基础设施项目的具体情况来分配。在具体运作中，也并非把项目某一阶段的责任全部转移给投资人，而是由参与合作的各方共同承担项目责任和风险，更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值，使合作各方均可达到比单独行动更有利的结果。

在基础设施项目合作中，投资人追求的目标是在可承受风险条件下自身利益的最大化，正是由于PPP模式的特点，项目的每个阶段都有政府分担了一部分责任和风险，因此相比其他融资模式，在PPP模式中，投资人承担的风险更为灵活和可控。

三、 PPP模式在小城镇基础设施领域的应用前景

在PPP模式中，每个阶段都是由政府公共部门和社会投资人通过合理的机制共同完成的，风险被有效和合理地分配，即由更有承担力的部门分担风险。此外，出于对利润的追逐和对风险的规避，投资人

会不断进行技术和管理上的创新。正是由于具有这样的创新点和独特之处，PPP模式同样实现了资金引进和技术、管理方式引进的结合，在我国小城镇有着广泛的应用前景。

PPP模式在小城镇基础设施项目的应用，关键在于政府和投资人的合作机制，其核心是风险分配机制。只有对风险进行有效和合理地分配，PPP模式在小城镇的应用才能取得良好的效果。