我国市政债券管理中的风险防范与控制研究

我国市政债券管理中的风险防范与控制研究

时间：2005-11-23 15:51:00 作者：王刚韩立岩来源：财经研究

200307

摘要:市政债券将成为我国城市基础设施融

资的主要金融工具。在市政债券的管理过程中不

可避免会遇到信用风险,政府信用管理是市政债

券信用管理的核心。本文从我国部分地方政府信

用缺失的现状出发,结合美国市政债券信用管理

的成功经验,对如何控制和防范市政债券管理中

的政府信用风险提出了若干建议,以期对我国市

政债券管理的研究提供参考。

关键词:市政债券;信用风险;政府信用

2008年奥运会将在北京举行,据粗略估算,北京市将在近7年的时间里直接投入1800亿元人民币进行市政基础设施建设,由此带动的相关投资额将在3000亿元左右(1),显然,单靠中央政府的财政支持和北京市政府同期的财政收入不可能支撑如此巨大的资金流。

其实不单单是为了举办奥运会而进行的市政建设,也不仅仅只有北京一个城市,目前中国正处于城市化加速期的起点上,资金需求巨大,如何筹措每年数千亿元的城建资金,是亟待解决的关键问题。目前,我国城市基础设施建设资金的主要来源是中央和地方财政,但是我国财政收入占国内生产总值(GDP)的比重较低,大多是“吃饭财政”,财政增加投入存在困难。从国债的发行来看,国际公认的中央财政债务依存度的“安全线”为25%～30%,中国从1994年以来,已经超过50%,国际上一般认为国债偿还率应控制在10%左右,而中国1998年已超过24%(2),因此依靠国债发行来增加地方政府市政建设投资的空间也十分有限。

欧美国家解决城市化进程中的资金缺口问题主要是通过发行地方政府债券来解决。以美国为例,美国地方政府债券发行的目的主要是筹集修桥筑路、修筑港口、水坝、开凿隧道、建立水厂、电厂、治理环境等基础设施的资金,以及学校、医院和租金住宅等公益设施的资金。因此在

美国,地方政府债券也称为市政债券。

由于中华人民共和国预算法明确规定地方政府不能发债,目前我国还没有一个地方公债或市政债券的概念,但是很多地方政府采取了一些变通的办法,通过设立一些隶属于市政府或地方政府的投资公司,在公司的平台上进行发债和融资的活动,如上海浦东发展建设债券、重庆城建重点债券和广州地铁建设债券等。

目前看来,要满足北京奥运会庞大的资金需求,允许北京市政府在发行地方债方面有所突破是可能性相当大的政策发展趋势,并且会适当地推广到部分条件具备的地方政府。市政债券未来将成为我国城市基础设施融资的主要金融工具,通过市政债券来进行资本市场融资将成为城市建设融资的主要方向。

一、我国市政债券管理中将面临的政府信用问题

市政债券与其他金融工具一样具有信用风险,市政债券违约在债券市场成熟的美国也依然存在。如1975年发生了22.5亿美元的市政债券违约——纽约市票据违约,是历史上最大的市政债券违约案之一。市政债券的信用风险就是指由于地方政府无法归还市政债券本息而对投资者造成损失的可能性和损失的大小。市政债券的信用问题就是作为发债主体的地方政府的信用问题,地方政府能否按时足额地返还所借债务本息是地方政府信用的核心。

然而,目前我国一些地方政府信用缺失的状况比较严重。一段时期以来,一些地方政府失信事件一再被曝光,南京的紫金山观景台工程爆破清除、武汉“外滩花园”灰飞烟灭等都是地方政府失信于民的明证。导致政府信用缺失的原因有很多,未来市政债券发行与管理中所要面临的政府信用问题会更加严峻,主要体现在:

1.目前,一些地方的国民经济、社会发展的重要指标和统计数据失实,而且往往是被有意地拔高,必然影响市政债券发行主体的资格审查。

2.我国城市政府资产和西方国家城市政府资产的意义不完全一样,政府职能也存在差异。西方国家的政府最主要的公共职能就是提供基础设施,包括教育、社会保障等,而我国的政府职能却比较多,政府参与投资办企业,还要解决国有企业面临的问题。地方财政多是“吃饭财政”,政府人员多,开支多,用于投入城市基础设施建设的钱却比较少。因此很难保证发行市政债券募集的资金能合理地使用到基础设施建设上而不会被挪用。

3.一些地方政府只关心贷款、集资、摊派,想尽办法“圈钱”,城市建设资金运用效率很低,建了很多没有效益的样板工程,而真正的城市基础设施如医院、水厂、道路却建得很不够,结果是工程上马了,领导上调了,却没有人还债,出现风险也没有追究。如果这些地方政府发行市政债券,那么发债募集来的资金能否运营得当,产生效益,投资人能否得到回报是值得怀疑的。

4.一些地方政府只管借钱,只顾眼前利益,在不考虑地方财力和科学论证的情况下,大量举债建“政绩工程”,基础设施重复建设或基础设施过度投资问题严重。如何防止地方政府过度举债是市政债券管理的关键问题。

5.一些地方政府政务不公开、决策不民主,投资建设非市场化现象严重,城建产业的某些部

门和一些建设企业的交易中存在暗箱操作。一些地方的土地转让采用易导致腐败的协议方式,而没有采取招标、拍卖方式,使土地本来可作为建设资金一个来源的收入大大减少;市政公用事业创造的价值没有全部进入财政,很大一部分被少数利益集团侵吞。因此,如何杜绝市政建设中的腐败现象,保证发债项目的收益,及时归还市政债券本息是市政债券管理中的重要问题。

6.一些地方政府的政策没有连续性,朝令夕改,说变就变;一些地方政府的信用常常因有关领导(尤其是主要领导)的人事变动而出现“断链”,往往是一届政府一朝政策,影响了政府的形象。如何保证市政债券资金在使用和偿还上的连续性,保护广大投资者的利益也是市政债券管理中的重要问题。

二、美国市政债券信用管理的经验

美国在市政债券市场发展进程中将风险管理和严格监管作为市场发展的前提,对市政债券从筹集、使用到偿还的各个环节都建立了严密的监管制度,保证了市政债券的稳定性和安全性,同时制定了完备的市政债券法规,即使出现市政债券违约和政府失信问题也做到了有法可依。

美国有关法律对市政债券的举债权和举债规模做了严格限制。其一是举债权的限制。州和地方政府发行债券(特别是一般义务债券)要通过公众投票决定,政府机构举债要在法律规定或特许范围之内,以确保债券合法发行。其二是举债规模的限制。为了遏制美国市政债券历史上的“地方政府无节制发债”现象,美国许多州的宪法都对市政债券规模加以限制,如加利福尼亚州的宪法规定,除非某机构事先获得辖区2/3选民的赞同,任何一个年度中县、市和学区举债的数额不得超过其年度收入。

美国国会组建有市政债券条例制定委员会(MSRB),负责全面监管市政债券市场。MSRB负责提出监管方案,并征询市政债券行业及其他关联方的意见,但其没有审批权,其所提出的监管方案由证券交易委员会(SEC)最终批准。MSRB和SEC都不参与监管方案的实施和控制,监管方案的实施和控制由全国证券交易商协会(NASD)中监管市政债券交易商的部门以及自营银行的有关监管机构负责。

美国市政债券的种类繁多,目前发行的有150多万种,发行单位有4万多个。美国的市政债券主要分为一般义务债券和收益债券,一般义务债券是以其发行单位、州或城市的全部信誉、信用和课税能力作保证。收益债券是地方政府为了兴建道路、桥梁、动力设备、医院和其他一些公用设施而发行的债券,这类债券的还本付息是靠项目建成后的收入。由于20世纪70年代以来,全美国的政府机构已经控制住了税收的规模,收益债 …… 此处隐藏：8168字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……