依法实施行政强制 努力建设法治政府

依法实施行政强制 努力建设法治政府

（中国人民大学法学院教授 莫于川）

关键词: 行政强制/行政强制措施/行政强制执行/设定制度/实施制度

内容提要: 行政强制权力的行使具有特殊性和现实性，《行政强制法》制定工程具有特殊的社会背景和基本品格，在深入转型发展的新时期颁行《行政强制法》具有法治发展意义；制约行政权力和保障公民权利是行政法治的永恒话题，《行政强制法》围绕这一核心价值力图建立起完整的原则体系和规范体系，形成有效约束行政强制权力的制度体系，由此形成了本法的一些创新亮点。由于种种原因，我国的《行政强制法》留下若干立法遗憾，须要通过后续努力来克服。

一直受到社会高度关注的《中华人民共和国行政强制法》草案于在2011年6月30日由十一届全国人大常委会第21次会议通过，将于2012年1月1日起施行，这是我国政府法制建设的一件大事，弥补了行政法律规范体系中的一个重要缺口。俗话说，十年磨一剑。这部历经12年的漫长立法过程，研究、起草、审议、修改、再修改、再审议、不断修改 才千呼万唤始出来的一部行政法律，何故走得如此艰难？扮演何种现实角色？将会带来什么影响？

一、行政强制权力行使的特殊性和现实性

行政权力是现实社会生活中掌控公共资源最多、干预能力极强的国家权力之一，其中的行政强制权又是最具有强制性、控制性和风险性的国家权力之一，行政强制行为是确保行政目标得以实现的强有力手段。在纷繁复杂的社会生活和行政管理实务中，常常出现一些特殊情形，须要扮演着公共秩序和公共利益维护者角色的行政机关，通过行使行政强制权作出行政强制行为，以实现维持社会秩序、维护公共利益的行政管理目标。如果行政机关没有行政强制手段作保证，那么遇到行政相对方执意不履行法定义务，或者出于公益考量须立即增加特定行政相对方的义务或限制其权利行使的情形，行政机关就无能为力了，这显然不利于实现维持社会秩序、维护公共利益、保障和谐发展的行政管理目标。所以，赋予并保障行政机关依法行使行政强制权，能够根据行政实务需要依法有效实施行政强制行为，这具有重大的法制功能意义。简言之，行政强制就是行政机关为了实现行政管理目标，依法运用行政强制权力，对拒不履行法定义务或须要对其提出特殊要求的行政相对人的人身、财产和行为采取的强行限制措施，它分为行政强制措施和行政强制执行这样两大类行为。

另一方面看，行政强制是一把双刃剑，行政强制行为极具伤害风险。行政强制是一种比行政检查、行政处罚更为严厉的手段，它运用国家强制力来处理属于人民内部矛盾的问题，直接影响公民的人身权、财产权和其他基本权利，如果实施错误或失当，就会带来严重伤害；对于行政强制权如果控制不力，极易损害公民的权利和利益，造成事与愿违的后果。现实生活中，由于违法、不当作出行政强制行为，包括违法、不当的强制征收财产、强制征用设施、强制拆除违建、强制冻结存款、强行扣押物品、强制隔离人员、强制押解出境、即时限制集会等等，都会带来权益伤害后果，造成官民关系紧张，形成强制行政争议。可见，行政强制权作为特别管用但伤害风险极大的国家权力，须要

专门立法加以有效约束。

从多年来我国行政强制实践的情况看，由于一直没有理顺行政强制执行体制和机制，没有集中统一的专门行政强制法律文本，存在着行政机关在执法过程中，对某些行政相对方的严重违法行为因缺乏强制手段而处置不力的情况，也存在行政强制手段滥用带来严重伤害的情况。可见，没有行政强制权不行，行政强制权失控也不行；行政强制行为必须作为行政管理的有效手段加以保留和运用，但又必须严加防范和约束。如何把握这里的界限和尺度，需要仔细斟酌。其结论是：必须通过专门立法来实现行政强制权的授予和行使过程的法治化。

二、《行政强制法》的立法背景和基本品格

在实施依法治国方略、全面推进依法行政、努力建设法治政府的背景下，刚刚通过的《行政强制法》在针对本国实际和借鉴他国经验的基础上，系统地对行政强制行为进行规范，力图将行政强制纳入法治化轨道，以有效监督和保障行政机关依法行政，保护公民、法人或其他组织的合法权益。

（一）《行政强制法》的立法背景

我国行政强制执法领域长期存在既“滥”又“乱”还“软”的问题。概括起来，我国行政强制法制运行中存在的主要问题是：（1）行政强制权设定主体、权限不明确；（2）行政强制手段的具体形式繁多、名称混乱、缺乏规范（名目繁多的行政强制方式据统计达到260多种）；（3）超越法律规定或没有法律依据，无权机构自行实施甚至授权、委托他人实施行政强制；（4）行政强制缺乏程序约束，行政强制手段不符合比例原则，随意性大，侵害相对人合法权益；（5）某些行政机关履行职责缺乏必要的强制手段，不能有效处理严重违法行为；（6）行政强制行为与其他行政行为的异同和界限不明晰；（7）行政强制执行体制不尽合理，有待改进；（8）人们的认识不一致，包括行政公务人员与法官之间的认识差距较大。这些问题须要通过多方面的努力予以解决。而制定和实施统一的行政强制法乃是一项关键的法治举措，有助于依法治理行政强制实务中的“乱”、“滥”、“软”。

我国1949年至1999年间涉及行政强制的法律法规规章情况统计

我国1949年至1999年间涉及行政强制的法律法规规章情况统计

由上表可见，部门规章设置了大量的行政强制，其数量远远超过法律和行政法规所设定的行政强制之和。而部门规章由于更多地受到部门利益驱动，难以保证客观性与合理性。

部分省市地方性法规设定行政强制措施的情况表

从上表可见，《强制法》颁布前地方性法规设定行政强制措施的情形还是比较多的，相应造成的社会影响也较大。因此，要对大量存在的地方性法规进行考察：一看地方性法规是否设定了查封、扣押之外的行政强制措施，如有，应当一律废止；二看地方性法规已设定的行政强制措施有无违反《强制法》规定之处；三看地方性法规设定的行政强制措施有无超越法律、行政法规规范之处，如无上位法，则看设定所涉及的事务是否属于地方性事务。

根据九届全国人大常委会的立法规划，1999年3月全国人大常委会法工委正式启动《行政强制法》起草调研和论证工作。此后，《行政强制法》草案经过了2005年、2007年、2009年、2011年4月、2011年6月共五次审议终获通过，结束了我国没有行政强制统一立法的状况，弥补了行政强制立法的诸多空白，成为推进我国法治政府建设的新动力。[1]

（二）《行政强制法》的基本品格

行政强制是一类非常特殊的法律制度，它涉及行政管理的效率和行政机关的权威，也涉及对公民人身权、财产权等基本权利的处分或者限制，保证行政效率和保障公民权利是其双重功能，这两方面的功能都是行政强制立法应予考量、不可偏废的。可以说，行政强制法就是“授予并控制行政强制权的立法”，它要做到私人利益与公共利益的兼顾，公民权利与行政权力的平衡，充分授予权力与严格控制权力的平衡，实体划界与程序约束的并用，从而在保护公民权利与保证行政效率之间寻找到一个适当的平衡点，实现最大程度的利益平衡。

而在保护公民权利与保证行政效率之间的矛盾难以调和时，应确立并运用非强制优先、最小伤害性等法律原则加以处置。由于行政强制权具有本能的扩张性和特殊的伤害性，而且这种伤害常常表现为事后 …… 此处隐藏：2986字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……