行政审判中司法建议的实证研究

行政审判司法建议的实证研究

一、选题背景

司法建议是一项具有中国特色的司法制度，是法院服务大局的重要切入点，是审判职能的延伸。行政审判中的司法建议，是指人民法院在审理行政案件中，对案件涉及的不宜由人民法院直接处理的问题提出意见，要求有关国家机关和单位依法予以处理的一种活动。

由于现行行政诉讼制度和司法裁判的局限性，许多行政争议往往不能仅凭一纸裁判就能妥善化解或者彻底解决，这时，行政审判司法建议作为柔性化解官民矛盾，拓展行政审判空间的重要手段，在弥补司法裁判的不足，妥善化解行政争议等方面就可以发挥重要的作用。但作为法院行政审判工作的一项重要内容，司法建议的地位在现行法律规定中却未得到明确。

我国目前处于社会转型期，各种社会矛盾多发，大量社会矛盾转化成行政争议，行政审判工作面临着新的复杂形势。如何引导群众以理性合法的方式表达利益诉求，如何平衡社会秩序管理与行政相对人合法权益的保护，如何消除法院是否“官官相护”、能否公正司法的疑虑，如何满足群众对行政审判公正裁判的期待等，都需要人民法院进行回应。

在当前能动司法理念下，司法建议得到蓬勃发展，在行政审

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判中发挥了促进依法行政、完善社会管理等重要作用，但其实效并未达到预期目的。司法建议存在以下问题：

1、法律规定不明确。

司法建议的法律依据散见于若干部门法和司法解释中，存在界定不明、内容不一的问题，没有形成系统完备的司法建议制度。三大诉讼法中，仅《民事诉讼法》和《行政诉讼法》提及司法建议，且对提出司法建议所针对的问题十分有限，而实践中法院司法建议的适用范围已经远远超过《民事诉讼法》、《行政诉讼法》规定，司法建议制度的立法规定与司法实践已经严重脱节。而且，这些法律规定中的司法建议实质上仅仅只是一般意义上的建议，没有法律约束力，被建议单位没有回应法院的法定义务。

2、行政机关不重视司法建议

由于受长期的官本位思想影响，部分行政机关工作人员有着强烈的地位优越感，认为法院的人、财、物都属于行政机关管理，法院的司法建议是越位的表现。实践中“有些行政机关对法院审查其具体行政行为合法性仍不能理解，对法院受理行政案件仍表示出不满和抵触情绪，不协助、不配合，甚至借故刁难法院。”司法建议虽然没有法律约束力，但由于建议内容往往直指行政管理中存在的问题与缺陷，部分行政机关错误地认为是司法干预行政，所以对于司法建议采取傲慢与偏见的态度。

3、部分法院没有深刻认识司法建议的功能

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有些法院对司法建议工作认识不到位，工作开展不积极；有的司法建议格式不够规范，内容不够全面；有缺乏跟踪和督促，司法建议落不到实处，影响了司法建议作用的充分发挥。”除此之外，司法建议不够制度化、科学化，也是得不到正面、积极回应的原因。

4、针对性不强，质量不高。

有的法官对热点问题、民生问题关注研究不够，提出的建议缺乏现实性；有的未经充分调研和论证，提出的建议缺乏针对性；有的缺少与被建议单位及社会各界沟通，提出的建议缺乏可操作性；有的只讲宏观认识而无具体明确的建议事项，使被建议单位无所适从。

5、缺乏跟踪督促，回复率不高。

普遍缺乏常态化的沟通协调机制，缺乏有效的跟踪回访和督促落实制度，司法建议发出后“石沉大海”现象突出。司法建议回复率或反馈率或采纳率低，是全国法院司法建议工作长期、普遍面临的问题，使该制度的应有价值大打折扣。

二、选题的目的

本文主要通过对行政审判司法建议的研究，结合我国当前行政审判司法建议的实际情况，指出存在问题，以期对完善行政审判司法建议制度有所裨益。

首先，从立法层面上，要制定相关法律规范，明确行政审判司法建议的法律性质，确立其法律地位，并具体规定行政审判司法建议在审判活动

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中的具体应用，明确规定适用原则、适用范围、被建议单位的反馈落实义务及相应的法律责任等问题。

其次，在司法管理层面上，通过对现有行政审判司法建议的健全和完善， 以积极有效的非强制形式参与社会矛盾化解、社会管理创新，以促进行政机关依法行政，进一步完善行政审判制度。

三、论文的创新点

目前学者的研究主要是从多方面分析了行政审判司法建议的正当性问题、效力问题，效果问题，而本文不仅仅通过理论分析和比较分析来研究行政审判司法建议的上述问题，而且重点结合广东三级法院审判实际来分析研究行政审判司法建议，比较系统、全面地提出完善意见和建议。

四、研究方法

（一）比较分析的方法

尽管外国法对行政审判司法建议未作规定，但也有着类似的规定，其核心也是为实现案件的实体与程序公正、提高审判效率，通过对比不同法域、法律制度、法律文化和法律传统的个性和共性，学习和借鉴他们的经验，来完善我国行政审判司法建议制度。

（二）实证分析的方法

该方法通过对广东三级法院的行政审判司法建议情况进行统计分析，由此推导出行政审判司法建议规律性的结论，从而为完善和改进行政审判司法建议制度提供数据基础。

五、文献综述

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通过对相关文献分析研究，发现对行政审判司法建议的研究主要集中在以下方面：

一、正当性问题。黄学贤、丁钰在《行政审判中司法建议制度的几个基本问题》中认为，解决行政审判中的司法建议制度的理论源泉问题不得不回到行政权与司法权这两种权力的关系上来，两权关系是行政诉讼的基本问题，把握这一本质才能把握行政诉讼的本质。首先，行政权必须受到司法权的监督，这是法治理论的要求，是由法院的地位和性质决定的。其次，司法权对行政权的监督需要“本土化”。最直接的反映是“提高行政审判地位”，行政审判组织站在中立的角度能够有效预见的行政机关的瑕疵或者欠缺规范的行政行为导致相对人起诉的可能，通过提醒行政机关的注意，避免了将来的行政诉讼，一方面节约了司法成本，一方面也达到了纠正行政机关错误以及维护了相对人利益的两全其美的效果。而最直接的效果莫过于通过积极的法律帮助在潜移默化中提高了自身的地位，既是行政机关的咨询机构，又是维系相对人利益的纽带。司法建议也不影响正常的行政审判工作，既是提升法官司法能力的“课外作业”，也解决了行政判决不能详尽阐述的难言之隐。行政审判组织由于自身的地位提高，自然而然会带来行政审判水平的提高，反过来能够促进行政审判独立性的提高。第三，是司法能动主义的内在要求。司法能动主义的本意是指法院以实现实质正义为目标，当法院根据现实和个案情况形成的观点与那些立法、行政机关的法律政策冲突时，优先适用法院

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