社会保障制度新旧时代的发展

我国社会保障制度的发展历程：（摘自人民日报2月24日第七版） 1951年，国家制定《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着我国社会保障制度正式建立。迄今，社会保障制度发展可以划分为两个大的阶段。

第一阶段：从新中国成立到改革开放前。我国社会保障制度与计划经济体制相适应，制度安排是“国家—单位（集体）保障制”，具有国家负责、单位（集体）包办、板块结构、全面保障、封闭运行等特征。在城乡二元分割和高度集中的计划经济体制下，包括劳动保险制度、公费医疗制度等在内的主要制度安排面向城镇居民；在农村，除自然灾害救济及灾荒年份的生活救济外，基本上只有依托农村集体经济的农村合作医疗与五保制度。

第二阶段：改革开放以来。农村土地承包责任制的推行和城镇国有企业改革、劳动体制改革的推进，使原有社会保障制度失去了组织基础与经济基础。社会主义市场经济体制的确立与社会结构的分化，又对社会化的社会保障制度安排产生急切的需求。在这种形势下，自20世纪80年代中期开始，中国社会保障制度进入全面改革时期。1986年国务院制定有关待业保险的法规，1994年选择江苏镇江、江西九江作为医疗保险改革试点，1995年推动统账结合模式的职工基本养老保险试点，1998年实行住房体制改革，1999年建立城镇居民最低生活保障制度，2003年开始建立新型农村合作医疗，2004年“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”被写入宪法，2007年建立农村最低生活保障制度，2009年启动新型农村养老保险试点，2010年通过《中华人民共和国社会保险法》，中国社会保障制度逐渐走上了政府主导、责任分担、社会化、多层次化的发展道路，制度框架初步形成，并日益呈现出“国家—社会保障制”的特征。

中国社会保障制度成就：（摘自中国财经报）

十六大以来，我国提出了全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的奋斗目标，社会保障从最初仅仅是国有企业改革的一项配套措施逐步转变为构建和谐社会的重要基石和实现社会公平正义的关键举措之一，健全和完善社会保障制度被置于经济社会发展更加重要的位置。如果说在计划经济向市场经济转轨的初期，国家对公民承担的保障责任因收入分配格局的调整和财政收入占比的下降呈弱化态势，那么随着市场经济体制的不断完善和国家财力的逐步增强，这一时期国家开始重新强化其对公民的社会保障等公共服务职能。当然，这绝非对计划体制下大锅饭福利的回归，而是以人为本执政理念使然，是要构建与市场经济体制相适应的，国家、社会、单位、个人权责界定合理的新型社会保障体系。由此，社会保障制度建设开始向覆盖全民、实现社会公正为主要目标的新阶段大步迈进。

（一）社会保障制度的覆盖范围不断扩大，农村社会保障体系建设取得较大成绩。实现社会公平是社会保障制度建设的核心目标之一。不断扩大社会保障制度的覆盖面、使尽可能多的社会成员特别是弱势群体能够纳入社会保障体系，是实现社会公平的基本前提。2002年以来，我国开始大力推进新型农村合作医疗、农村医疗救助、城市医疗救助、城镇居民基本医疗保险、农村低保、计划生育家庭奖励扶助、农村五保供养等制度的建设，并开展了新型农村社会养老保险试点等工作。到2008年，参加新型农村合作医疗的农民达到8.15亿人，农村低保对象达到4284.3万人。此外，各项社会保险制度的覆盖面也都明显扩大。社会保

障制度覆盖面从就业人员扩大到非就业人员，从城市扩展到农村。经过几年的努力，目前已经基本建立了覆盖全民的医疗保障制度体系和最低生活保障制度体系，农村计划生育家庭奖励扶助制度和新农保试点拉开了农村养老保障的序幕，农村社会保障事业与城镇社会保障事业发展严重不平衡，城市这一条腿长、农村这一条腿比较短的局面得到有效缓解。

（二）公共财政的“公共性”在社会保障领域得到切实体现。在上一阶段，除保证行政事业单位的社会保障支出外，财政主要还服务于国有企业改革过程中所需的社会保障支出，目的是为了解决大批国有企业经营困难甚至关闭破产后，无力缴纳社会保险费和因大量人员提前退休造成的社会保险基金缺口，以及为国有企业下岗职工提供基本生活保障。应当说，政府在安排这些社会保障投入时，更多体现了其作为国有企业所有者代表的身份，较少体现公共行政管理者或公民代表的身份。2003年以来，各级财政社会保障投入的公共性特征日益明显，用于支持新型农村合作医疗、农村低保、城镇居民基本医疗保险、城乡医疗救助制度建设的资金规模不断扩大。就业再就业政策也从主要面向国有企业下岗失业人员逐步扩大到面向符合条件的全体劳动者。从2003年到2008年，中央财政共安排新型农村合作医疗补助资金416亿元，安排农村医疗救助和城市医疗救助补助资金分别为66.6亿元和44.1亿元，安排就业补助资金918亿元，安排城乡低保补助资金995亿元。新型农村社会养老保险制度建设从2009年开始启动，财政对基础养老金给予全额补助，每人每月不低于55元，地方财政对农民缴费实行补贴。

（三）多层次社会保障体系得到进一步发展。包括政府主导的基本保障、企业提供的补充保障、商业保险和慈善事业等在内的多层次保障体系继续发展，国家、市场、雇主、个人各自的保障责任进一步优化。（1）企业年金和企业补充医疗保险有了更快发展。2007年底全国已有3万多家企业建立了企业年金，缴费职工人数超过1000万。企业年金规模迅速增长，在2006年全国新增企业年金260亿元的基础上，2007年和2008年新增规模都达到400多亿元，到2008年底企业年金基金总规模已经达到1911亿元。（2）商业保险的保障职能明显增强。2008年，健康保险的保费收入达到585亿元，是2001年的9.6倍。人寿保险的保费收入达到6658亿元，是2001年的5.2倍。此外，一些商业保险公司开始介入新型农村合作医疗等社会保障业务的经办工作，市场机制发挥作用的空间进一步拓展。（3）慈善事业迅速壮大，在社会保障体系中发挥着更大的补充作用。截至2008年9月，在全国注册的慈善组织中，各级基金会有1361家，县级以上慈善会、红十字会4100多家。在大约40万个社会团体、民办非企业单位中，也有很多参与慈善活动。到2007年，在华国际慈善组织数量超过4000家，中国慈善机构获得捐助总额从2004年的50亿人民币增加到309亿元，占GDP的比重从0.05%提高到0.13%。2008年的四川汶川特大地震灾害，更是极大地激发了全社会的爱心和奉献精神，我国当年全年共接收国内外社会各界捐赠款物1070亿元，其中针对汶川地震的捐赠超过600亿元，成为了中国慈善事业发展的一个新起点。志愿者的热情在2008年汶川特大地震和北京奥运会中也迸发出来，奥运会志愿者超过了100万人，地震灾区救灾志愿者超过300万人。

总之，建立了60多年的社会保障制度，正在向着使全体中国人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的目标大步迈进。