最新PPP与特色小镇调研报告

最新PPP与特色小镇调研报告

一、 PPP概述 （一）PPP的概念

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式，提高质量和供给效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

（二）PPP模式的本质

PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系。以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。

PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制。因此，它

不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。

（三）PPP项目的操作基础 1. PPP项目运作模式

PPP项目运作模式由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。根据不同项目的相关因素的组合情况，PPP项目在实际运作过程中也将采用不同的模式。PPP项目主要的运作模式可以分为外包类、特许经营类、私有化类三种。

其中，外包类（Outsourcing）PPP项目运作模式是指在PPP项目中，私人部门仅承担项目的建设、维护等过程中的一项或几项，政府为其提供的产品或服务付费。在这类合作中，私人部门对政府提供服务是比较单纯的商业价值交换行为，不涉及项目运营和对项目收益的分享，项目投资和经营的风险完全由公共部门承担。其具体可划分为模块式外包（Component Outsourcing）和整体式外包（Turnkey）两类。模块式外包可细分为服务外包（Service Contract）以及管理外包（Management Contract）。整体式外包可细分为设计-建设（DB）、设计-建设-主要维护（DBMM）、经营和维护（O&M），以及设计-建设-经营（DBO）。

特许经营类（Concession）项目运作模式以授予特许经营权为特征，私人部门参与的项目环节要明显多于外包类，一般都涉及项目的投资或运营，在此过程中公共部门和私人部门需要共担风险。参与项目的公共部门需要协调私人部门的收益性和项目整体的公益性之间的关系，项目资产在特许经营期限之后需要移交公共部门。特许经营类模式具体可分为转移-经营-转让（TOT）、建设-经营-转让（BOT），以及其他三类模式。其中，转移-经营-转让（TOT）模式可细分为购买-更新-经营-转让（PUOT）、租赁-更新-经营-转让（LUOT），建设-经营-转让（BOT）模式可细分为建设-租赁-经营-转让（BLOT）、建设-拥有-经营-转让（BOOT），其他另有设计-建造-转让-经营（DBTO）、设计-建造-投资-经营（DBFO）两类。

私有化（Divestiture）项目运作模式中，私人部门负责项目的全部投资，也承担全部的风险，项目所有权永久归私人所有，不需交回。与普通竞争性领域的公私合作不同，PPP领域的私有化类项目中，私人部门在项目定价和服务质量等方面需要接受政府的监管，以保证公共福利不会由于私人部门权利过大而受到损害，这也是私有化类PPP项目中公共部门作用的体现。其可分为完全私有化及部分私有化两类。其中，完全私有化包括购买-更新-经营（BUO）、购买-拥有-经营（BOO）两类，部分私有化可细分为股权转让及其他形式。

2. PPP项目运作框架

PPP项目虽有多种具体运作方式，但其基本框架结构仍有规律可寻。在PPP项目下，政府授权部门与社会投资者共同进行股权投资，形成项目公司资本金，组建PPP项目公司（SPV）。项目公司成立后，政府授权部门与其签署特许经营协议，对其进行项目下的公共事业及基础设施的设计、建设及运营等内容进行特许授权。同时，项目公司与相关金融机构签订贷款协议或证券协议，进行融资，进而在足够项目资金的基础上，分别与建设承包商及运营商签订建设合同及运营合同，对项目的建设、运营等具体部分进行落实，从而实现整个PPP项目的开展。

（四）PPP模式操作流程

根据《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[2014]第113号）的指引，PPP模式的操作可分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段。详见下图。

（五）PPP项目发展展望

据统计，2016年大部分省份的政府工作报告，都将扩大民间投资放在重要位置，有的更是直接提出规范PPP项目运作，扩大PPP项目领域，以此来促进民间资本活跃度。

国家推进混合所有制改革，除了通过国企改革等企业层面的“公私合作”外，在新型城镇化过程中自然也需要有更多的民营资

本共同参与基础设施与公共服务项目的建设。PPP作为政府与社会资本深入合作的特有模式，有着解决各方风险顾虑，充分保障各方利益的先天条件，故而充分发展PPP模式，将加大新型城镇化项目（特色小镇项目、小城镇建设项目、园区开发项目等）对于民间资金的吸引力，进而将有助于引导民间资本进一步投入到基础设施建设和公共服务项目等领域。

从“十三五”规划纲要可以看出国家对于民营资本参与公共服务类项目的强烈支持，而连接这些公共服务项目和民营资本的最有力媒介正是PPP模式。所以，可以说PPP是引入民间资本参与国家新型城镇化建设（特色小镇项目、小城镇建设项目、园区开发项目等）的有效通道。故而有意向投资于基础设施建设和公共服务项目的民间资本自然需要PPP给予助力。

值得关注的是，民营资本参与PPP的情况一直是业界较为关心的问题，一方面是因为若国有企业参与PPP项目数量过多，那么PPP模式实际上并未起到分摊国家公共部门财务压力的作用；另一方面是因为相比国有企业，民营企业更懂市场化运作，可令PPP项目最大程度地体现出经济价值和社会价值。所以，我国PPP是否能够走上健康发展的道路，民营企业的参与比重至关重要，政府对此也极为关心。

二、特色小镇PPP模式的发展背景 （一）特色小镇PPP模式应用的必要性