国外保护古城案例汇总(3)

实基础设施和交通容量难以适应高强度开发，从而导致城市环境进一步恶化，基础设施超负荷，使旧城改造越改越挤、越改越糟。

早在20世纪90年代，杨志明等就提出了旧城改造的几个误区：黄金地段成宠儿，偏街背巷成弃儿；急功近利、大拆大建，造成了资源的极大浪费；旧城改造越改越挤。这些问题概括起来，都是由于市场经济体制下政府盲目注重经济开发，开发商片面追求商业利益，导致旧城改造成为开发商主导的无序开发。

随着中国城市规划体制的不断完善和“和谐社会”的提出，这些问题已经开始得到重视。但是这些问题的背后，是业主、开发商、政府各方利益的博弈，因而在很长的一段时间内，问题将继续存在，并仍将成为当前旧城改造中社会性缺失的最为主要的根源。

同时，旧城改造“经济至上”的价值观在规划上最直接的体现就是：城市形象有所改观，城市意象就此抹煞。一切带有经济色彩的建设活动往往漠视了城市社会性的主导地位，由此造就出粗糙的、毫无人情味的“千城一面”的城市形象，破坏了原有的场所价值和人文活动。

2.民主意识不强，公众参与不足

西方国家早在20世纪60年代就纷纷建立了城市规划的市民参与体制，并在理论与实践的探索中取得了一系列成果。1960年代初，美国的达维多夫(Paul Davidoff)倡导了“规划的选择理论”，并随后提出了“倡导性规划”概念，成为城市规划市民参与的理论基础。1969年，英国市民参与规划委员会的题为《人民与规划》的报告，为市民参与城市规划提供了最早的制度框架、参与过程和有关方法和手段。同年，美国社会学家阿恩斯坦(Sherry深蒂固Arnstein)从“市民的力量”的观点出发，对市民参与进行了七个层次的分类，称之为“市民参与的阶梯”，成为市民参与的经典文献和理论依据。

中国直到1980年代末才将公众参与的理念引入我国城市规划学界。随着“以人为本”、“民主参与”等现代规划理念的逐步融入，“市民参与”的呼声也越来越高。但从总体情况来看，还是谈重要性的多，讲实施途径的少；谈理论概念的多，讲具体策略的少，缺乏对具体操作的切实指导作用。纵观中国现阶段的市民参与方式，可谓是“被动式”的参与。在规划前期仅局限于设计者为调查现状而走访群众，展开座谈、咨询等形式的调查；规划编制过程中的市民参与则多为设计方案的公开展示和群众评价；而在规划审批阶段则仅限于学术研究机构和地方政界的精英层次的参与，主要是专家论证，地方人大审批，基本没有市民的身影；规划实施阶段的市民参与多是针对某项建设所产生的公害问题。而真正意义上的“主动式”参与——即全面而有效地反映市民期望，引导市民主动参与实际规划全过程的方法和体系依然非常缺乏。根据阿恩斯坦的阶梯理论，中国的公众参与城市规划的现状只能归为最低层次的“伪参与”和“象征性参与”。

虽然，旧城改造中如何切实保护居民的切身利益、维护社会治安稳定已成为当前讨论的热门话题，但是当前我国的旧城改造还是带有一定政治色彩和强制性，拆与不拆由政府或开发商说了算，市民参与力度、影响分量过弱，在政府、市民、开发商三者关系中始终处于被动的劣势状态。然而这个问题短期内很难解决，它取决于中国民主体制的建设。民主意识不增强，很难在具体的操作层面上有实质性的突破。

3.法律条款的不严密，使既得利益者有机可乘

目前法律上仍缺乏对“公共利益”的系统解释及其范围的明确界定。《土地管理法》第五十八条规定：“为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权”。在某种程度上，公共利益等同于建设需要，而作为业主，在认定土地被征用是否符合公共利益方面则没有参与的权利。于是一些地方政府往往以公共利益为借口，随意启动征地权，从而使被征地的所有者的利益受到了侵犯。同时，现行的法律条款也赋予了业主一定的权利，国土资源部《征用土地公告办法》第十五

条指出：“因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决”。但是，“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”。可见，即使业主对拆迁的裁决不服，至多也只能得到经济上的赔偿，而这块空间将不再属于他们。这也是目前部分旧城改造项目能在一片非议中顺利实施的法律依据。

三、走出困顿的策略探索

1.政府立场：公平〉效率

几乎在所有的城市中心区更新改造过程中，都出现过不同程度的各种利益之间的冲突：经济发展对土地的压力、房地产开发商的利益、历史遗产保护的要求及当地居民的利益相互交织。绝大部分城市，低收入家庭都聚集在市中心旧城，如果不采取措施，任何形式的更新、改造和整修的结果必然是低收入的居民被迫迁走，代之以较高收入的阶层与高档的旅游和商业设施。

原有居民被迫搬迁，传统社区被破坏，由此造成严重的社会问题，这已成为不少城市的共性问题。在埃塞俄比亚首都，政府拆除市中心不符合标准的旧住宅，用作商业性开发，并在郊区为被迫搬迁的居民建设新的住房。但有研究指出，由此造成的失业、长途交通通勤等社会问题后果是严重的。在巴西的萨尔瓦多，联合国教科文组织对其城市历史建筑群给予高度评价，但是旧城中心区严重衰败。于是政府于1990年前后展开对城市历史建筑的大规模整治和维修，结果同样导致长期在这里居住的居民几乎全部被迫搬迁。时至今日，旅游业并没有如政府想象的那样蓬勃发展起来。可以看到，这显然不是有利于可持续发展的城市复苏途径。另一方面，那些外迁的居民经济压力增大，形成了新的社会问题。因此，从国外旧城改造的经验教训可以得知，就地整治是更为适当的改善居民居住条件的方法。这就需要政府的强有力政策支持和保证，尽可能保证原有居民在更新或改造后仍能留在原来的住房中，这将从根本上避免动拆迁导致的社会再分配的公平丧失问题。目前上海已有不少地区采取了这种“原拆原建”的方式，社会冲突明显减少。

2.规划师与居民对社会网络发展的双向控制

居住社区的形成发展，是由规划师与居民共同控制，而且在很大程度上是由当地居民在长期的社区生活中逐渐完成的。旧城更新过程中，对社区的任何保护规划及再开发都应从居民的切身利益及社会网络的长期动态发展出发。任何急功近利的规划设计必然不具有长久的生命力，最终将导致传统社区的瓦解。更新改造中应该为社区发展留有自行发展的空间，因此应由规划师把握总体方向，居民广泛进行公共参与。这里所提出的公共参与并不局限于个人对一部分公共活动的直接参与，而是泛指加强横向开放式的、自下而上与自上而下双向运行的，全体居民与规划师的共同合作。寻求规划师与居民的双向交流，并对社会网络的发展完善进行有效的双向控制，不失为一种值得在城市更新活动中加以倡导的新形式。同时旧城改造中的规划师不应遵循传统的“项目结、人走”的模式，应长期关注旧城区更新的动态发展，随时通过双向沟通的方式改进规划方案。

如同建设部部长汪光焘指出的那样，当今的城市规划是一种公共政策。所谓公共政策，必然与公众的利益紧密结合在一起，公众必然需要参与，并且从规划开始，就要变被动为主动，做到自己的社区自己开发。例如美国，许多社区都 …… 此处隐藏：2172字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……