浅议旧城改造模式

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浅议旧城改造模式

2008-01-08 14:03:00

[摘 要] 旧城的保护与更新是一个复杂的综合系统。在社会主义市场经济条件下，政府部门、房地产开发商与普通居民在旧城改造问题上应当处于平等的地位。本文通过对武汉两个旧城区片改造模式的对比，分析武汉现有旧城改造方式存在的问题，指出旧城改造应该引入“自下而上”的规划方式; 采用小规模开发模式；推广公众参与的方式；并逐步建立起完善的使用评价体系，同时对旧城区改造的操作方式提出了几点展望。

[关键词] 旧城改造；自下而上；公众参与

武汉市1996年—2000年城市总体规划中就提出要保护汉口旧城风貌, 而在操作层面上却反映出很多问题。2002年下半年笔者曾参与了武汉市的两个旧城区片的改造设计。这两个几乎同时进行的改造项目在操作模式上却截然相反。一个区片采取了完全“自上而下”（Top-down）的行政命令模式，采用了“格式化”式的操作方式。而另一个改造项目则是遵循了“自下而上”(Bottom-up)的操作方式，通过大量基础调研工作和在改造中引入公众参与的方式，充分调动了居民参与旧城改造决策过程的积极性，取得了量化的结论，在可操作性上向前迈进了一步。

西方国家曾经历了由理性主义的形体规划（Physical Design）到在规划中广泛实行“公众参与”（Public Participation）的规划发展历程，但是付出了众多历史片断被用永远抹去的惨痛教训。中国在学习其先进经验时，完全可以避免重蹈其覆辙。

旧城的保护与更新是一个复杂的综合系统，它涉及社会效益、经济效益、环境效益等多方面的平衡与完善。这两个旧城区片改造模式的巨大差别令人深思，其中暴露出来的问题是多方面的。下面是笔者由这两个改造项目比较而引发的一些思考。

一、 武汉旧城改造现有模式问题分析

（一）武汉新千年大规模旧城改造的背景

新千年，武汉进入城市发展的高峰期，武汉经济的快速发展对城市土地产生了强劲的需求。武汉市截至2000年度审批合格的房地产公司已达571家。武汉市的拆迁量也总体呈现逐年上升趋势。（表1、2）[1]

（二）对武汉旧城改造现有问题的分析

1. 政策层面的思考：

（1）在社会主义市场经济条件下，政府部门、房地产开发商与普通居民在旧城改造问题上应当处于平等的地位，而现存的改造模式使居民利益在法律上无法得到保护。

武汉市到目前为止还没有出台具有可操作性的有关旧城改造问题的法规条例。《市人民政府关于加强危房改造项目建设用地管理工作的通知》[2]中规定：“成片改造范围内的危房比例原则上不得低于40%”，而对于危房等级如何划分，其比例如何评定等等细则都没有明确的规定。

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（2）资金是旧城改造的瓶颈问题，现有旧城改造成为政府与开发商之间的“游戏”。

武汉始于1992年的旧城改造一直是“买方市场”。这样一种模式打破了旧城布局的“和谐”，黄金地段被占、“一层皮”（只做临街房屋）开发出现，景观区与贫民窟并存，城市规划也被“篡改”。

2001年，武汉市实行土地储备制度，实施土地资产经营。但是在拆迁问题上，政府与居民之间并不是处在平等主体的地位。居民只能与政府签订其事先拟定好的协议书，只能接受政府提出的极低的拆迁补偿标准，这样的“协议”显失市场公平。“大规模计划只能使建筑师们血液澎湃，使政客、地产商血液澎湃，而广大群众总是牺牲品。”[3]

通过实行土地储备制度无疑使政府相对于开发商有了主动权，但如果失去权力制约与监督机制，政府部门在作决策时也难免出现偏差。武汉市民永远不会忘记那一夜之间变为瓦砾的老武汉展览馆（原中苏友好宫）；地处黄金地段，建于50年代但房屋质量仍然完好的武汉饭店因为要新建大型项目被政府确定为“危房”而炸掉，但由于资金不到位“晒地皮”一年多；还有在武汉三镇内随处可见的“烂尾楼”工程，这些在很大程度上是由于政府的行政干预影响了规划部门正常职能的行使。

2003年，武汉市计划投入资金42.5亿元，启动21片旧城改造和18片新区发展项目。由于从决策到实施的过程太短，我们已经无法预计在“万丈高楼平地起”的背后又会留有多少难以弥补的创伤和遗憾。

（3）居民有参与旧城改造的强烈愿望，但没有正规的渠道; “公众参与”成为时髦的名词，并没有落实到具体操作。

旧城区的居民是旧城改造中所涉及到的主要利益群体之一，但是改造区的居民在改造中始终处于被动地位。居民有参与旧城改造的意愿，但参与的渠道没有制度化，参与方式还大多停留在以个体为单位的层面，并且缺少法律保障。

西方国家在旧城改造以及城市规划中十分注重发挥社区的作用，因为社区建设的好坏直接关系到旧城改造和城市建设能否真正反映“民意”，中国现在正逐步将社区基层建设放到了重要高度。

武汉市于2002年下半年完成了对武汉城区的社区划分工作。但是这些社区大部分是由原来的居委会重组合并而来，沿袭了原有的行政编制，在人员安排上也和原有的居委会没有本质的不同。

2. 对武汉旧城价值应该转变观念

（1）武汉旧城承载着武汉城市的历史，是武汉的巨大财富

武汉以自己建城历史悠久、名胜古迹众多，历史和革命文物遍布全城的特点，于1986年被国务院命名为历史文化名城。尤其是武汉市的里弄建筑经多年演变形成了浓厚的近代城区居

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住文化环境特色.

（2）武汉旧城具有巨大的人文价值和潜在的商业价值，是城市发展的原动力

武汉的最有特色的旧城区也曾经是历史上的租界区。租界区沿长江北岸一字排开，从整体上改变了汉口 [1]原有的沿河空间走向，使沿江发展成为汉口近代城市空间的基本格局

[2]。新的城市肌理的“嵌入”与中西合璧的建筑风格是武汉城市空间的特色。可以考虑将租界区结合武汉“两江四岸”的景观改造联合开发具有武汉风情的旅游项目，改变现在只在沿江“一层皮”开发的现状。

二、武汉现阶段可行的旧城改造操作方式

在市场经济条件下进行的旧城改造项目，应首先健全旧城改造体制并逐步建立起改造后的评价体系；规范政府和开发商的行为；使居民、政府和开发商三方在改造中均受益。

广州市市长林树森曾表示：“房地产是支柱产业，但不能指望房地产商建好城市”，“我们宁可掏钱让老百姓住新房，也不让开发商插手搞不三不四的房子”[3]。针对武汉旧城改造的实际情况，笔者认为，武汉应该吸取北京等城市旧城改造的教训，尽量避免对城市的主体―居民，造成伤害; 防止在旧城改造与更新以牺牲武汉的城市人文价值为代价; 避免改造后出现城市空心现象和城市人口组成的单一化从而丧失历史城市的活力。

（一）由政府统一确定旧城等级以及相应的改造方式，改造的标准应该是多样化和渐进变化的

旧城的改造工作总是和城市的发展息息相关，因此也是一个动态的过程，不可能搞“一步到位”，对大面积改造，应当避免搞“一刀切”。可以借鉴国内对于“历史地段”的保护方法，划分为“维护（conservation）”“改建（rehabilitation）”和“新建（redevelopment）”三个层次，进行分级对待。

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