_土地财政_的风险与对策研究

安徽农业科学,JournalofAnhuiAgri.Sci.2007,35(13):4006-4008 责任编辑 朱永和 责任校对 杨兰

土地财政 的风险与对策研究

邵绘春

1,2

(1.南京农业大学公共管理学院,江苏南京210095;2.江苏省南京市沙洲街道办公室,江苏南京210000)

摘要 追求土地收益和土地抵押贷款是地方政府主导城市化和扩大城市用地的真正目的,一些地方政府实行 土地财政 既是财政窘困的无奈之举,也反映出当前土地利用制度的不足,基于上述问题对 土地财政 的成因和风险进行分析并提出相应的对策建议。关键词 土地财政;土地收益;土地融资

中图分类号 F301.2 文献标识码 A 文章编号 0517-6611(2007)13-04006-03

土地财政 是当前一些地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设发展资金的重要手段,也是地方政府积极主导推进城市化和城市外延扩张的主要目的,由土地带来的直接收益和土地融资带来的间接财政支配能力占地方政府投资的比重越大,地方建设对土地的依赖也越大,其存在风险的可能性也越大,因此,研究 土地财政 存在的潜在风险及对策,有利于地方财政安全、金融和经济社会的可持续发展。

1 土地财政 的内涵及表现

土地财政 通常是指一些地方政府的财政收入主要依靠土地的运作来增加收益,或者表述为把土地作为增加财政收入的重要来源,该文讲的 土地财政 包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资、土地金融等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。

土地财政 主要表现在地方政府主导城市化和城市外延扩张的过程中,扩大城市土地利用面积,并以此带动相关产业如建筑业、房地产业的发展,从而实现增加财政支配能力的目标。因为这样能使其财税收入达到最大化:一方面,城市扩张带来的产业税收效益能增加政府的预算内收入;另一方面,靠土地出让金增加预算外收入。根据刘守英调查,在浙江省绍兴县,2001~2003年,由建筑业和房地产业创造的税收(含营业税和企业所得税)分别为1.6155亿元、2.0054亿元和2.6875亿元,是地方财税增幅最大的2个产业。建筑业和房地产业的地方财税,2002年分别比上年增长92%和25.7%;2003年分别比上年增长13.9%和51.6%。2003年绍兴土地出让金收入19.2亿元,占预算外收入的69.3%;金华土地出让金收入20亿元,占预算外收入的58%;义乌土地出让金收入15亿元,占预算外收入的60%;另外,加上一些与土地相关的收费如耕地开垦费、管理费、业务费、房屋拆迁费、新增建设用地使用费、土地使用费等,绍兴、金华、义乌3市土地直接税收和城市扩张带来的土地间接税收占预算内收入的40%,土地出让金收入占预算外收入的60%,也就是说土地上产生的收入占地方财政收入的50%以上,像这样的地方财政可以说是名副其实的 土地财政 。当然,地方政府通常还通过有政府背景的公司以土地作为抵押获得贷款来增加城市建设能力。

2 土地财政 的成因

2.1 分税制的缺陷 1994年,我国开始实行分税财政体制,

作者简介 邵绘春(1974-),男,江苏兴化人,在读博士,从事土地金融

方面的研究。

其主要目的是扭转以往中央财政收入占全部财政收入比重过低,中央财政脆弱的局面,到2003年中央财政占全部财政收入的比重由1993年的22%上升到54.6%,也就是说税制改革后,收入向上集中,地方财政收入的比例减少了。一方

面,由于在分税制改革中没有明确省以下的财政体制,大多数地方效仿中央与省的做法,采取增大省级财力、市级财力的做法,导致收入层层集中,基层尤其是县乡政府财政缺乏;另一方面,我国事权却不断向下集中,地方政府财政要负责义务教育、区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理、社会保障等公共事务,同时还要在一定程度上支持地方的经济建设,这些事权刚性强、欠帐多,所需要支出基数大、增长快,可压缩性小。由此可见,地方政府要能够有所作为就必须增大财政收入。

税收分预算内税收和预算外税收,预算内税收的主要作用是解决地方政府的吃饭问题,要增大这部分收入,地方政府就得在扩大地方税源上想办法;预算外收入是搞建设的,地方政府要想发展,创造政绩,就必须进行建设,要建设就必须增大预算外收入。这样地方政府自然就想到城市外延扩张增加土地利用,通过建筑业、房地产业来增加地方税源,通过土地出让来增加预算外收入。

2.2 政府对建设用地一级市场的垄断 我国 宪法 和 土地管理法 明确规定,城市土地属国家所有,实行城市土地有偿使用制度,市、县人民政府作为国有土地所有权的代表,将本行政区内指定地块的使用权按一定条件让与土地使用者占有、使用、经营、管理。地方政府代表国家行使土地所有权,也就成为事实上的土地所有者,严格的农用地转用地制度和法律规定也为政府利用土地增加收入提供了制度上的保障,使地方政府成为建设用地一级市场的垄断者。农用地和建设用地使用价值和投资能力差异明显,而这种差异之间的收益往往主要被地方政府占有,这就导致地方政府在追求地方发展的过程中积极推进农用地向建设用地转化。2.3 土地收益分配的不合理 国有土地收益分配的下移导致土地收益分配不合理,也是 土地财政 形成的重要原因。地方政府是国有土地事实上的所有者,在分税制财政体制中,国有土地有偿使用收入纳入地方的固定收入, 中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知 (1997中发11号)明确规定原建设用地的土地收益全部留给地方,1998年修改的 土地管理法 规定新增建设用地的有偿使用费三分归中央政府,七分归地方政府。在实际征收中,中央政府部门往往被地方截流和规避,减免、缓缴、漏缴、欠

35卷13期 邵绘春 土地财政 的风险与对策研究4007

收益,这对不断增加建设用地有着较大的激励作用。

土地收益不合理在地方政府和失地农民之间也存在,主要表现为征地补偿不合理,地方政府获得土地收益增值部分过多。农用地被征用为建设用地,存在较大的增值收益,地方政府进行土地征用、农用地转用的主要目的也就是得到这一增值部分,据高珊等人调查,在江苏省土地用途转变增值的土地收益分配中,政府大约得60%~70%,村一级集体经济组织得25%~30%,农民仅仅能得到5%~10%。这种增值主要是由于生产部门间资本有机构成的差别、土地利用的集约度和外部环境发生变化,还有就是由于征地补偿不完全形成的。当前我国征地补偿费由土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费3部分构成,补偿的最高标准为该耕地(或相当耕地)前3年平均农业产值的30倍,这种补偿只是考虑了农用地的生产功能,没有考虑到其对农民的保障功能和发展权利,显然是不合理的,尽管如此,就连这不完全的补偿也常常被各级政府人为降低和克扣,如沪宁高速公路两边11m内不允许农民耕种,但在补偿时,只按4.5m计算,一些地方还规定公路两旁留30~50m的绿化带,由政府规划种植,不计为征地补偿面积。再如,在征地补偿时,农民的宅基地、工业企业用地等不给安置补助金。

2.4 大量的政府背景贷款的诱惑 城市基础设施建设需要大量的资金,只靠财政收入显然不能满足,政府只有利用土地进行融资间接增加财政支配能力。由于人民银行规定地方政府不能直接从银行贷款,于是,地方政府就成立各种政府性公司如土地储备中心、开发区等以储备的土地为抵押进行贷款,如2003年绍兴基础设施投资60亿元,其中预算内资金1.59亿元,占2.67%,政府性基金0.89亿元,占1.48%,土地出让金收益19.2亿元,占32%, …… 此处隐藏：7166字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……