中国老年歧视的制度性根源与老年人公共政策的重构(3)

(三)老年人公共政策体系现状及制度性歧视的表征根据导向性公共政策的具体层次,结合表3内容分析的数据结果,可以发现我国针对老年人的导向性公共政策具有以下特点和问题:

首先,大多数政策未对老年人的社会价值做出判断,但仍有一些政策在价值取向上将老年人视为社会负担。在26项政策中, 没有对老年的社会价值做出判断 的政策有20项, 肯定老年人社会价值 的政策有2项( 银龄行动 和 爱心助成长志愿服务计划 ),将老年人单纯界定为社会负担的有4项,主要集中于专门针对老年人中弱势群体的社会福利项目和仅以低水平经济补助为主要内容的政策。随着家庭结构的变迁、家庭功能外化和社会化,老年人群体需要来自政府层面的支持。如果一个社会仅把老年人作为社会发展的负担而非社会经济成果的分享者,那么政策的价值取向很难真正体现出公正的内核。

老年

社会 2011 5

表3:老年人公共政策在不同层次上的频数(率)分布

一级类目二级类目

政策价值取向

政策基础

政策制定层次编码说明将老年人视为社会负担肯定老年人的社会价值未对老年人做出社会价值判断国务院及全国人大常委两个及以上的部门

一个部门

资金、物质及照顾资源支持

政策目标能力建设

政策规范、支持与倾斜

政策内容政策对象

政策的覆盖

范围

操作程度

政策执行力监测评估体系全体老年人特殊老年人群体老年服务机构或其他相关机构存在明显缺位不存在明显缺位操作化较差操作化较好存在缺位

不存在缺位频数422041391221211312422818215百分比(%)15.47.776.915.450.034.646.27.646.23.850.046.215.484.630.869.280.819.2

注:二级类目频数均为26项。

其次,政策制定和执行的多部门合作机制成为主导趋势,但政策内容碎片化和执行断层的问题仍在一定程度上存在。由于本研究没有囊括以法律为主体的基础性政策,所以国家层次的政策相对不多(15.4%),而多部门联合出台的政策最多(50%)。基于老年人相关的问题涉及到社会生活的各个方面,覆盖健康、安全、教育、养老、财政支持等不同的内容。因此,多部门联合出台的政策制定模式,一方面体现了老年人公共政策的综合性,在政策执行时能得到不同部门的配合;另一方面也反映出我国还没有建立一个统一的老年人公共事务管理体制。同时,研究发现由单一部门制定政策的比例还相当高(34.6%),说明我国目前的行政管理体制在很大程度上会影响到政策的实际执行效果。因此,需进一步加强政策制定和执行部门基础建设,建立一体化的老年人公共事务管理体制和服务平台,避免政策内容的碎片化,以及政策执行过程中的断裂。

第三,政策主要集中于对老年人群体中弱势群体的基本生存保障,缺乏对老年人能力建设和发展的支持。在26项政策中,以特殊的老年

老年

中国老年歧视的制度性根源与老年人公共政策的重构

人群体为对象的政策占半数,覆盖贫困老年人、农村老年人、计划生育家庭的老年人、高龄老年人、空巢家庭的老年人、老年科技人员以及特定区域的老年人等,并以提供基本的物质支持为主(46.2%),而以能力建设为导向的政策比较缺乏,只有2项。这表明,我国针对老年人的公共政策体系是以支持型政策为主,带有明显的公共政策体系转型的特征。相比之下,以老年人能力建设为导向的政策已经成为发达国家老年人公共政策发展的主流。

第四,具体政策的操作化程度较高,但是由于缺失相应的评估监测系统,影响了政策的执行力。政策的执行力可以从操作化程度,以及是否具有评估或监测系统来进行判断。通过内容分析发现,超过半数(69.2%)的政策操作化程度都比较好,政策内容的相关规定具体详细,但相应的监测评估体系却没有建立,只有不到五分之一的政策具有明确的评估或监测体系。这种状况会影响对老年人公共政策绩效的科学评估和及时调整,也制约了政策的可持续性。

第五,现有政策体系对养老问题非常关注,有57.6%的政策都旨在直接或间接地促进我国养老服务体系的构建。但在许多领域里,公共政策缺乏对老年人应有的关注,这在医疗卫生领域表现得尤其突出。健康和医疗需求是老年人的基本需求,随着老年人口的迅速增长和老年人寿命的延长,这种需求与日俱增。近年来我国医疗卫生体制的改革和基本医疗服务均等化在一定程度上促进了我国老年人的健康水平和生活质量的提高,但从医疗服务政策角度看,与其他群体相比,老年人是医疗卫生政策关注最少的群体。根据卫生部官方网站上公布的2005年以来900多项法律、法规、规章和规范性文件当中,只有2项是针对(或主要针对)老年人群体( 护理院基本标准(2011版) 、 百万贫困白内障患者复明工程 ),提及老年人的只有4项,其中包括我国医疗卫生体制改革的纲领性文件 中共中央、国务院关于深化医疗卫生体制改革的意见 (2009),在第六条关于加快建设医疗保障体系中提到 重视解决老人、残疾人和儿童的基本医疗保险问题 。而在一些与老年人健康、医疗和护理直接相关的政策和规划文件中并没有提及老年人,例如,卫生部发布的 防治糖尿病宣传知识要点 (2008)、 关于开展2008年全国 爱眼日 活动的通知 (2008)、 卫生部2010年卫生工作要点 (2010)。2011年颁布的 全国慢性病预防控制工作规范 (试行)、 2011

老年

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年推广优质护理服务工作方案 等,并没有特别提到老年人,也没有为老年人做出专门安排。相比之下,专门针对儿童、妇女、母婴、妇幼的文件有53项,老年人所受到的医疗卫生政策关注远远不及妇女和儿童。

问卷调查的结果也印证了上述结论。笔者分别从老年人对现有公共政策的整体感受、投入力度、亟需政府加强的领域等不同方面进行了调查。有五成以上的调查对象认为与其他年龄群体相比,老年人是从改革开放中受益最少的群体。虽然有超过半数的人认为目前我国的公共政策能够让他们生活得更好一些,但也有近25%的人并不这样认为;有六成的人认为我国老年人的利益得到了政府应有的关注,但也有超过20%的人持相反意见。在基本认可现有公共政策的前提下,调查对象觉得目前的政策还比较缺乏,超过九成的调查对象认为政府应该投入更多的资金用于老年人的福利和保障,还应该出台专门针对老年人的社会福利政策。调查对象认为政府亟须加强的、排在前五位的政策领域分别为:生活保障、医疗保障、权益保障、教育和就业权利方面。整体上,虽然调查对象对现有老年人公共政策体系的评价较为积极,但深入到具体的政策领域,调查对象普遍认为是比较缺失的。

综上,我国中央政府部门制定的老年人公共政策为提高老年人的生活质量发挥了重要作用,但是从总体上看,现有公共政策体系中缺乏对老年人群体的关注,还没有形成一个完整的老年人公共政策体系。其中一些政策存在着价值取向偏误、政策对象覆盖范围偏窄、政策内容缺位、碎片化和执行力不足等问题。这在一定程度上反映出对老年人的偏见性制度歧视和缺失性制度歧视,而且缺失性制度歧视已经成为我国制度性老年歧视的主要形态,其根源在于我国的公共政策对老年人需求与利益的忽视。一个国家的社会制度和公共政策安排是建立在特定的社会利益关系结构基础之上,最终取决于各个利益集团的权力关系结构,不同的社会群体从这个利益关系结构中所获得的收益也是不同的。在我国老龄化和社会转型的进程中,社会利益关系结构也在发生着深刻变化,老年人政治地位的弱势化和社会地位的边缘化使得老年人在社会权力关系结构中处于不利的位置, …… 此处隐藏：3752字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……