.政府投资工程建设实施全过程项目委托管理制度初探

政府投资工程建设实施全过程项目委托管理制度

政府投资工程建设实施全过程项目委托管理制度初探

政府实践其职能的一个方面，就是规划投资建设工程项目。文化场馆、医院学校、行政与司法办公场所无不标注“政府制造”，这些建设事关国计民生，对地方社会的文化、政治、经济以及居民生活产生广泛影响。就政府投资工程实施过程本身而言，也是一项重要的经济活动，我国政府投资工程每年约３５００亿元，江南一个县市年投资量就达５０－１００亿元之多。

随着社会主义市场经济的逐步建立和发展完善，许多地方已经意识到对政府投资工程管理方式进行改革的必要性和紧迫性。最近一两年，全国各地不断进行着政府投资工程管理方式改革探索：深圳组建公务局，上海成立投资公司，陕西成立统建办，重庆成立城建发展公司，贵州及厦门、武汉等省市实行代建制，珠海组建建管中心，等等。国家管理部门的意见和各地的具体运作均表明，政府投资工程管理方式改革已被提上议事日程。

政府投资工程实行代建制管理方式具有重要意义

实行代建制管理能够克服原有管理体制存在的种种弊端。对于政府投资工程，人们都在思考着同样的问题：为什么政府工程的工期、质量缺乏保证？为什么“政府包办”的工程往往超预算，成为“三边工程”（边勘察边设计边施工）、“三超工程”（超规范超预算超决算）、“胡子工程”、“钓鱼工程”、“腐败工程”？问题多多的原因在于管理体制。原来政府投资工程项目建设，普遍采用使用单位自建的方式。规划部门下达基本建设任务后，由政府部门牵头，组建临时班子，待基建任务完成后，班子解散，编制收回。这种管理的后果往往是外行者当业主，并且是一次性业主，人员素质参差不齐，难以胜任管理要求；项目多，班子多，人员分散，对业主难以实施有效监管，易滋生腐败，而且由于无真正的质量主体，还容易造成重大工程质量事故发生；临时组建的班子撤消后，人员无处安置，造成机构臃肿。

政府投资工程实行代建制管理体制符合“建管”分离的改革方向。上述各地政府投资工程改革措施虽不相同，但出发点是一致的，即对政府投资工程实行专业化统一管理，按照“投资、建设、监管、使用”分离的原则，建立职责明确、制约有效、科学规范的政府投资工程管理运作机制，提高投资效益和管理水平。项目代建制度是指政府财政投融资的工程项目，采用委托方式，将建设单位的项目法人责任事项交由熟悉建设程序和规定、具有较强经济基础、技术水平相对较高、符合资格条件的企业或机构进行管理。受委托企业或机构可组织开展工程项目的可行性研究、勘察、设计、施工、监理等工作，按建设计划和设计要求完成建设任务，直至竣工交付使用单位使用，即“交钥匙”。

实行代建制可以有效地控制建设成本，有利于政府职能转变。实施项目代建制，由于选定的执行者拥有资金、技术和实施经验，实行社会化管理，将有效的提高管理水平，降低管理成本，提高项目实施的透明度，方便监督管理。同时，可以免去相关部门组织管理项目的具体任务，解决外行业主、分散管理、机构重叠等问题。代建制体现了现代工程管理规律，有利于政府职能转变。

政府投资工程实行代建制应当把握好三个要点

第一、要明确代建制施用范围。坦言之，代建制不是一个万有公式，它有一定的施用范围。为了方便代建制的实施，有必要对政府投资工程概念及性质进行界定。

政府投资工程是指“政府财政投资、发行债券，利用国外政府赠款以及国家财政担保的国内外金融组

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织的贷款等方式独资或合资兴建的固定资产投资项目”，按其性质可分为经营性和非经营性两种。政府投资工程实行代建制过程中，应当把握“相对集中，区别对待”的原则。参照各地的做法，政府投资工程涉及道路、桥梁、隧道、水厂等基础性设施以及高科技示范项目，仍然坚持原来的做法，即实行“项目法人制”；对非经营性政府投资项目，如医院、学校、监狱等，应按照“投资、建设、管理、使用”相分离的思路，实行全过程项目委托管理即项目代建制度。

第二、相应的法规政策要跟上。实行全过程项目委托管理制度是一项重要的改革。为了确保这项制度顺利实施，政府应该制定出台相应的法规政策，建立规章制度，将政府投资工程纳入法制轨道。法规制度的内容应当包括政府投资工程管理办法，政府投资工程招投标制度，政府投资工程投资控制、审计监理制度，政府投资工程财务管理制度等，让各方主体能够依法办事，使项目代建制度有法可依。

第三、要积极培育工程项目管理公司。应该看到，政府投资工程实行代建制不是一个简单的工程项目建设，受委托的单位如房产公司、监理公司仅在某一方面具有专业水平，不一定具有项目全过程管理经验。因此在推行代建制过程中，要鼓励这类企业接受业主委托，按照合同约定，代表业主对工程项目组织实施全过程的管理和服务。

代建制实施过程中必须克服的几个薄弱环节

任何一项制度都有其利弊二重性，代建制也不例外，关键在于怎样权衡利弊轻重，充分发挥制度的优越性，克服局限性和薄弱环节。薄弱环节有代建单位竞争失度，代建水平偏低，业主越权干预管理，主管部门不明确等。

根据国际惯例和我国各地实施情况，代建单位收取的代建费约为工程总额的３％。代建单位为了在竞争中取胜，可能会采取相互压价的手段，使代建费一降再降，以低价中标。这种做法很可能影响工程质量和管理水平。

在开始阶段，由于代建企业缺乏经验和应有的素质，可能会出现专业人员缺乏、人员配备不合理、代建单位积极性不高等现象，这些也是导致代建费偏低的重要原因。

政府投资工程改革的一个目标是解决“投、建、管、用”多位一体的矛盾，但一些单位可能干预过多，从而影响代建单位对项目的管理。此外，对代建单位的监管部门的监管也是一项复杂的工作。

应该说，代建制推行过程中出现的矛盾和问题，只要通过逐步建立和完善相关政策制度，在实践中不断总结经验，是能够得到解决的。

（江苏省昆山市建设局：王建康 印朝富）

（江苏建设信息网）