乡镇政府公共政策执行力问题研究

参考资料 公务 执行力 公共政策

２００９年第９期（总第２２４期）

学术论坛

ＮＯ．９，２００９

ＡＣＡＤＥＭＩＣＦＯＲＵＭ

（ＣｕｍｕｌａｔｉｖｅｌｙＮＯ．２２４）

乡镇政府公共政策执行力问题研究

许才明

［摘要】乡镇政府在执行公共政策上存在执行无力、执行不力、执行过力和执行费力四个方面的问题。公共政策与乡镇实际需要的冲突，乡镇政府权威和能力的弱化，沉重的财政负担，滞后的人文社会环境是最直接的制约。提升乡镇政府公共政策执行能力的途径主要有：提升公共政策质量，理顺县一乡～村之间的关系，革新乡镇政权的权力运行机制，完善公务员队伍建设以及优化执行环境。

［关键词】乡镇政府；公共政策；执行力

［作者简介】许才明，江西财经大学财税与公共管理学院，副教授，博士，硕士生导师，江西

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南昌

［中图分类号】１３６３［文献标识码】Ａ［文章编号】１００４－４４３４（２００９）０９—００７０－０５

政，即政策与执行之间的关系，他指出，“政治与指

《中共中央关于推进农村改革发展若干重大

问题的决定》强调指出，要“继续推进农村综合改革，二０一二年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能”。乡镇政府作为我国最基层的一级政府组织，如何正确有力地执行公共决策成为乡镇政府管理的最重要职责，

导和影响政府的政策有关，而行政则与这一政策的

执行有关”［１】∽）。美国政策学者艾利森曾说过，“在政府工作中，为了实现政府政策的目标，方案

确定只占１０％，而其余的９０％取决于有效的执

行”［２】（蹦）。我国著名学者竹立家也认为，政府执

行力就是政府在公共精神的指导下，按照公共政策实现公共利益、提供公共产品和公共服务的能力ＨＪ。有效执行政策是政府的重要职能之一，基层政府尤为如此，“其工作重点在于执行，即努力贯彻执行上级政府制定的政策、法规以及下达的指

也是实现乡镇改革目标的—个重要内容和途径。

一、乡镇政府公共政策执行力内涵的理解

在深入探讨乡镇政府公共政策执行力其他问

题之前，我们必须围绕论述的主题对其中的几对重要关系和概念作出必要的分析。

１．政府执行力与公共政策的关系ｏ“执行力”是一个在西方管理界频繁使用的词汇，被企业界广

令和任务”…嘞’。

２．乡镇政府与公共政策的关系。关于什么是公共政策，国内外的公共政策研究者并没有形成一致的看法。按照中国人民大学谢明教授在《公共政策导论》一书中的观点来看，公共政策是“社会公共权威在特定情景中，为了达到一定目标而制定的行动方案或行动准则。社会公共权威是一个较为宽泛的概念，它既包括国家政府或执政党，又涵

泛推崇的理念，如今正向经济、政治、社会、文化等

领域渗透，并被不断赋予新的内涵。站在公共管理

学角度来看，简单地说，执行力就是指以政府为主体的公共组织执行公共政策的一种综合能力，政府

执行力与公共政策有着极其密切的关系，政府执行力主要就是通过对公共政策的执行来得到体现。行政学家古德诺早在２０世纪初就指出了政治与行

盖宗教团体或宗族势力，泛指具有特殊权力、能够

制定公共政策的政治实体”［５］（Ｐ５－６）。从这一概念来分析，对于乡镇政府来说，它既要执行本级人民代表

［基金项目］０８年度教育部人文社会科学研究项目“改革开放以来我国政府技术效率及其成果研究”（０８ＪＡ３００３４）阶段性成果

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万方数据

参考资料 公务 执行力 公共政策

大会的决议，又要执行同级乡镇党委的指示；既要执行上级国家行政机关的命令，又要执行同级甚至下级有关政治实体的决定。“决策少、执行多”是

乡镇政府管理的突出特性。根据我们对众多乡镇政府的实地调查以及我国行政管理体制的基本特点，就乡镇政府所执行公共政策的来源及比例，我们基本可以得出以下结论：８０％来源于上级政府、

１５％来源于同级政权（乡镇党委、人大和政府）、

５％来源于其他公共组织或政治实体，当然，这种比例只是一个概数，会因乡镇不同或因乡镇在各时期的任务不同而出现变化。其所执行公共政策的内容以“三农”为主，特别是近期社会主义新农村建设成为核心内容。

根据以上分析，我们可以给乡镇政府公共政策执行力作出这样一个定义，即乡镇政府公共政策执行力就是指乡镇政府为了贯彻执行以上级政府为主体所制定的公共政策，通过对自身所拥有的各种资源进行有效整合和利用，制定并实施政策方案，从而实现政府管理目标的一种综合能力。这种综合能力既包括对公共政策的理解能力、实施能力、评估能力和反馈能力，也包括对自身资源及其他社会资源的汲取、整合和有效利用的能力，等等。

二、乡镇政府公共政策执行力存在的主要问题

政府执行力要求“政令畅通和政令统一，各级政府必须按照宪法规定的原则，统一服从中央政府领导，严格贯彻国家法律法规和中央政策决定蚍６Ｉ。但由于受到主客观因素的影响，乡镇政府在执行公共

政策的过程中往往会出现以下四种偏差。

（一）执行无力．其实质是表面上执行．背地里不执行或者根本就不执行。表面上执行即表里不一、阳奉阴违地执行，一旦出现执行的政策对自身

权益有损害时，为了应付上级检查，就会制定在文字上与上级政策一致的实施方案，而实际上却把它束之高阁，甚至背地里还干着与上级政策背道而驰

的事。执行无力的另外一种表现就是逃避执行甚至抗令执行，要么是以各种理由或借口，推诿扯皮，

寻找困难，逃避执行，要么是对公共决策视而不见。

充耳不闻。

（二）执行不力．其实质是执行不到位或断章取义地执行。比如歪曲执行，就是改变政策的实质，曲解其义地执行。这种现象往往是由于政策执行者根据自身有利的部分予以实施，结果导致政策

万方数据

无法真正得到贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的效果。再如，选择性执行，一些乡镇政府和干部为了自身和个人的权益，蓄意寻找政策的“漏洞”，对上级政策进行过滤，选择对自己有利的政策加以执

行，从而严重损害了政策的统一性和完整性。

（三）执行过力．其实质是超越乡镇政府自身的职权范围或突破上级政策规定的一种执行。乡镇政府一旦执行了本不属于自身权限范围内的事

务，往往容易出现对权力的滥用。导致对公共利益的

侵害。在实践当中，乡镇政府更愿意制定各项“土政策”，但是这种“土政策”往往又是打着“因地制宜、灵活实施”的幌子的，这种违背上级精神、不切实际的规定和做法，结果是损害大局，上级政策得不到贯彻落实，造成地方保护主义或小团体利益。

（四）执行费力，其实质是一种“只有苦劳，没有功劳”的执行．即付出了大量的人力、物力和财力却无法取得任何效果的一种执行。由于深受计划

经济体制的影响，无论上级的政策准确与否，是否符合本地实际，政府只管执行，既不注重过程也不注重结果，看重的只是“行动”。还有的领导干部抱着“不求有功，但求无过”的想法，对上级的指示和决定照本宣科地执行，在政策执行中缺乏应有的积极性和主动性。当然，给公共利益带来最大损失

的就是错误执行，这种现象并不鲜见，有主观因素

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