一文读懂：如今地方政府该如何融资？

一文读懂：如今地方政府该如何融资？

原创2017-08-16常淼金融监管研究院

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本文纲要

第一部分地方政府融资政策现状

一、政策已开启的正门

二、明令封堵的变相举债偏门

三、舍正求偏的动因探讨

第二部分亟待明确的事项

一、政策争议

二、存量项目处理方式

第三部分常见问题Q&A（9个）

写在前面

2017年以来，财政部一直坚决贯彻执行政府工作报告中“规范地方政府举债行为”的要求，一方面频发封堵政府违法违规融资的文件，另一方面，也不断开放正统的举债渠道。

这场封堵来得相当坚决：从六部委联台下发、全面重申过往要求的财预50号文，到坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的财预87号文，财政部业已不再对于地方政府表外负债的启诸多模式睁一只眼闭一只眼，而是启动了严格监管的模式。相对地，开正门的节奏则是有条不紊：从土储专项债、收费公路专项债，再到刚刚公布的“实现项目收益与融资自求平衡的”专项债券品种，则是体现了财政部为保障合理融资需求，而加快建立专项债券与项目资产收益相对应之制度的决心。

说到底，这一堵一疏，还是为了控制住地方政府债务增量，防范化解地方政府专项债务风险。毕竟，必须得把中央的政策和精神当事儿来完成。

本文接下来，将就这一系列政策的相关要点、争议，与热点问题进行探讨。当然，笔者能力有限，而且很多问题至今未有定论，也欢迎就此中问题在留言中交流沟通。如果您已经做好了阅读长文的心理准备，就可以继续了。

第一部分

政府类融资政策现状

一、政策已开启的正门

在新预算法和43号文实施后，仅允许地方政府在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券的方式来举借债务。

（1）一般债券

?无收益的公益性事业：由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。

（2）专项债券

?有收益的公益性事业：由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。

而这个专项债券在2017年得到了长足的发展。财政部今年的62号文（土储专项债）、97号文（收费公路专项债）与89号文（项目收益专项债），开拓了专项债券品类，明确定义了专项债券的发行管理、额度控制、执行监督等诸多方面

的具体要求。显然地方政府专项债长远是逐步过渡到类似国外的市政债，但面临的问题仍然是过度依赖政府信用，仍然有专项债额度管控，本质上和一般债差异多大？

此外需要严格区分地方政府专项债和发改委企业债中的专项债，前者依托地方政府性基金预算，仍然是政府债务范畴；后者是城投企业（市场化运营为主）项目债。

详见下表《地方政府专项债分类比较》：

首先要严正声明，理论上PPP（政府和社会资本合作）不是一种“举债”模式。从单词可以直观看出，PPP的核心是“合作”。说穿了，就是原来政府要人借钱办事；而做PPP，就是让政府找人合资合力办事。

PPP的核心在于，政府找来进行合作的社会资本，其定位是“投资方”而不是“借款方”。

也就是说，地方政府通过引入社会资本，在增加公共服务投入的同时，不能同步增加政府的债务。否则，就失去了PPP的意义。

当然，PPP的意义远不止与降低政府杠杆率，PPP不只是带来了钱，一起来的还有相关的知识、经验、管理等“附加值”。当然此前很多假PPP项目，仍然增加政府性债务就另当别论。

下图简要示意了PPP的大致框架。

PPP关键要求包括了：

对政府方面——

?政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。

?每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

?政府对投资者或SPV按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

对于社会资本方——

?按照财政部要求，不能是关系政府的融资平台或是国有控股企业。

?投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。

?投资者或SPV可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。

综上，PPP压根就不是用来“借”钱花的，而是让政府带上小伙伴一起投资一起飞的意思。

那可能有人要问，这乍一听不错啊，又能少借钱又能办事，怎么感觉就火不起来，而且火起来的还尽是那些所谓“打着PPP旗号的变相融资”？这个我们在本章第三点“舍正求偏的动因探讨”中会详细说明。

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同理，政府购买服务也不是什么借钱的途径。其实就是政府先走预算，然后掏钱买服务。

从《政府购买服务管理办法（暂行）》中可以知道，政府购买服务，即通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分服务事项，按一定方式程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

那怎样才叫“政府购买服务”？来看看《采购法》

本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。......

本法所称采购，是指以合同方式有偿取得货物、工程和服务的行为，包括购买、租赁、委托、雇用等。

本法所称货物，是指各种形态和种类的物品，包括原材料、燃料、设备、产品等。

?本法所称工程，是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等。

?本法所称服务，是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。

?

这里的核心是“服务”，即必须是一种真正的服务。按照上述法规定义，能算得上是货物或者是工程的，都不能和“服务”混为一谈。

关键要求有：

1.先有预算、后购买服务

?国发〔2014〕45号规定，政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排。

?年度预算未安排资金的不得实施政府购买服务。

2.与中期财政规划相衔接

?涉及的财政支出须在中期财政规划中安排。

?因中期财政规划按三年滚动方式编制，故服务期限应在三年以内。

那这个依然看上去很正常的一种模式，为何又被87号文推上风口浪尖？这个一会和PPP一起讲。

先来看看，现在已经有哪些变相举债的旁门左道被封杀；或者说，接下来要看的就是，过去为了借钱，有多少“创新”模式或者途径被发明或发现——

二、明令封堵的变相举债偏门

这里所列举的“明令封堵”的偏门，不是笔者信手归结，而是一条一条，从财政部等部委颁发的文件原文中摘录下来的。而这些禁令，读来也是颇为让人感慨：范围越来越广，内容越来越详细，表述也越来越具体。

可以明显感受到，地方的小动作不断考验着监管方的能力，而监管方虽然总是被动接招，但也是亦步亦趋、见招拆招。

待时机成熟，最终，制度还是逐渐将违规路径一条条封堵。

8、其他

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