PPP模式成功实施的关键因素探析(3)

　　为保障PPP模式的成功运作，政府机构需要为PPP项目的实施提供可靠和完善的法律环境，同时政府机构作为PPP参与主体的一方，需要对项目提供足够审慎的承诺机制，以保证项目运营的可持续性。在英法海峡隧道项目中，两国政府项目前期并没有对建设方案进行足够的调查分析，在施工结束后又延迟发放欧洲隧道公司的运营许可证书。这使得整个项目缺乏必要的政府监管和政策支持，最终造成了项目运营没有达到预定的效率及效果。 
　　反观北京地铁四号线项目，北京市政府在项目前期的合作伙伴选取，项目建设初期的项目公司设立及特许经营权授予，以及项目投入运营后的财政补贴等方面，给予了项目充足的支持。 
　　国内外典型的PPP案例均表明，PPP项目运作成功关键因素之一，需要政府拥有良好的管理机制，设立PPP项目推广和实施的管理机构，对PPP项目从项目设计、合同谈判、项目实施到合同终止等整个过程加以指导和规范。同时政府的承诺履行及守信行为也直接关系到PPP合作的成败，高效、透明和守信的政府有利于PPP项目的成功实施。 
　　（二）合理选择和设计PPP项目 
　　作为PPP模式运作的客体，PPP项目一方面向最终用户提供产出的产品或服务，另一方面将各个参与主体联系起来，是整个模式运作中重要的环节。 
　　英法海峡运作的失败，一定程度上也与各方对于项目的选择和设计存在关系。首先，项目各方对于市场预测不准确。项目实际情况相比市场研究结果发生了巨大变故，并在海峡运输市场上的价格竞争处于被动，进一步减少了利润空间[2]。其次，在项目运作模式的安排上，各方没有采用完善的合作协约模式。由于该项目未知因素多、风险高，应当采取适当的协议安排，将业主和承建方的利益协调统一。该项目的协约机制并没有完全将业主和承建方的利益协调一致，例如，在采购环节，项目采用了“成本+佣金”的模式，缺乏足够的激励机制，最终造成了采购延迟和成本超支。 
　　在北京地铁四号线项目中，对于洞体和车站建设等涉及较多社会问题的工程，由北京市政府投资建设；而机电设备等专业性较强的领域，则由各投资方组成的项目公司负责。这一安排使得各参与主体的优势得到了充分的发挥，加快了项目建设的进展，最终保证了北京地铁四号线如期投入运营。 
　　实际上，并非所有的基础设施建设项目都适合引入PPP模式，对于基础设施项目可否采用PPP模式的评估，是项目前期设计过程中一项重要的工作。项目前期的设计既包括了对项目的需求评估、供给评估、投资评估、技术可行性、经济可行性评估、财务可行性评估，也包括PPP合同谈判及合同条款的设计，因为PPP项目主要是提供公共产品或服务，在提供高于政府认可标准的产品或服务的前提下使社会资本获得合理回报。实际运行中一些项目因为需求不足导致项目收益达不到预期、一些项目因为供给无法保障导致无法运营，一些项目在合同设计中公共部门承诺过多或者对于后期运行时的财务超出合理收益时缺乏限制机制，尽管从私营部门收益上看是成功的，但从公共利益的角度上看也不能认为是一个成功的PPP项目。 
　　（三）合理选择社会资本合作伙伴 
　　社会资本作为PPP项目中的重要一方，在一定程度上决定了PPP项目运作的成败。在PPP项目中社会资本除按照约定提供出资外，社会资本还要参与项目建设、后期运营管理等各个环节。社会资本在此过程中是否具有专业的管理能力、运营能力，决定了PPP项目在一定成本下提供满足要求的产品和服务。此外，社会资本还需要承担一定的项目风险，其应具备较强的风险管理能力、风险承担能力和风险规避能力。 
　　北京地铁四号线项目，引入香港地铁有限公司作为社会资本。作为世界上唯一实现盈利的地铁公司，香港地铁公司同时具有先进的地铁管理经验和足够的风险管理能力。在英法海峡隧道项目中，社会资本全部是施工承办商和金融机构，没有任何运营实体项目的经验[2]，从而导致项目公司在市场调查、项目建设、后期运营和风险承担方面，远远不能满足项目运作的需求。 
　　从实践上看，相当多的项目是因为工程延误、技术不达标以及需求不足等因素而导致未达到最初的运作目标，其中，社会资本的资金实力弱、专业能力不足、抗风险能力差以及过多追求经济利益等，是造成这一情况的重要原因。特别是考虑到中国的国情，当前法制尚不健全，政府责任难以明晰而不得不承担兜底责任，推行PPP中更应审慎选择和评估合作者。 …… 此处隐藏：20字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……