我国地方政府行政执行能力研究(论文正文)

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绪论

“执行力”首次出现在工商管理领域并成为企业管理学界逐渐熟悉的名词，公共行政学便将其引入自己的研究领域并提出“政府执行能力”这一概念。作为一种决定政府执行各项公共事务时的力量和效力大小的重要因素，政府的执行能力对于维系政府机构的生存与发展有着极为重要的作用，温家宝总理在2006年3月5日的十届全国人大四次会议上所做的《政府工作报告》中明确指出要“建立健全行政问责制，提高政府的执行力和公信力。”这是“政府执行力”概念第一次被写进中央政府的正式文件中，它标志着“政府执行力”建设被正式纳入国家治理范畴，也说明“政府执行力”已引起了中央的高度重视。因此加强政府执行能力建设，重视对于政府执行能力问题的研究也有着颇为深刻的理论价值和现实需要。

政府作为一个完整的行政组织体系，其自身的执行能力也相应的被赋予组织体系的各个层次。组织理论告诉我们，组织决策与计划必然由组织的基层机构实施与落实，因此可以推论，政府执行能力的强弱优劣也主要表现为地方政府组织执行能力。地方政府执行能力的强弱优劣是政策落实的基础，是政策执行的根本保证，在很大程度上决定了政府公共政策的实现程度。因此在我国社会主义现代化进程中，重视并深入研究地方政府执行能力，提高与改进地方政府执行能力就成为摆在我们面前的一个重要和现实的实践课题与理论问题。

为了降低行政成本，提高政府行政执行能力，西方大多数国家都进行探索与改革，自20世纪70年代来开始实行行政决策制定与行政决策执行相分离，将行政执行的具体事务交给独立的政府机构、私营组织以及非政府组织来操作，由此形成了三种最为典型的行政执行模式，即执行局模式、法定驻外机构模式以及市场化模式。美国是执行局的故乡，在一战之前，就存在着少量的执行局，执行局常常被喻为“政府的机器”，它既区别于政府其他部门，又不同于非政府组织。但美国在执行局改革方面并没有深化下去，其主要贡献在于影响了英国、新西兰等国家的执行局改革。而法国和新加坡等国家则是通过设立法定驻外机构来执行行政决策，形成了行政执行的驻外机构模式，以此提高行政执行的效能。事实上，无论是执行局模式，还是法定驻外机构模式，在具体运作上一般都采取了绩效管理和市场化运作等方式，因此，20世纪80年代开始，在行政执行过程中引入了市场机制和竞争机制，形成了公共部门、私营部门以及非政府组织等多元主体参与执行竞争的局面已成必然的时代潮流趋势。

当前国内对于政府执行能力的研究基本上集中在对地方政府执行能力不力表现的经验总结和相应对策方面，如福建行政学院教授徐刚认为，过去几年，总体上看，虽然基层政府已经认识到依法执政，实现人民当家作主，密切政府与人

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民群众联系的重要性，但对如何依法执政，如何保障人民当家作主权利，如何保持政府与人民群众的密切联系，还存在认识上的偏颇、执行上的偏差、措施上的缺乏，主要表现为有令不行、有禁不止、执行走样、“隐形不作为”、简单重复执行、粗暴执行、地方政府组织软弱涣散等等。张国晟认为，当前地方政府的执行能力存在的突出问题：一是“乱执行”的问题，二是公务员的“不执行”，三是“虚执行”的问题，四是地方政府和党组织软弱涣散的问题依然存在。在提高基层政府执行能力对策方面，徐刚教授认为可以通过增强法治观念，依法行政；加大决策执行、监督和责任追究力度，坚持从严治政，确保政令畅通；增强民意回应性；科学决策、民主决策等措施。[1]张国晟则提出提高基层政府的执行能力可以从四个方面着手：第一，维护中央政府权威；第二，牢固树立全新的执行理念；第三，积极回应民意，改进执政方式。第四，提高干部队伍建设，推行行政首长问责制。[2]

综合国内外的相关研究，笔者从分析地方政府行政执行能力的相关概念入手，分析我国地方政府行政执行能力的现状并探寻其根源，最后尝试寻求解决我国地方政府行政执行能力中存在的问题的途径。

一、地方政府行政执行能力概述

（一）行政执行与地方政府行政执行能力的内涵

1、行政执行

执行是相对于决策而言的，是决策的后续，是对决策所采取的行动方案，是公共管理决策—执行环节中的一个能动的活跃元素。[3]所谓执行能力就是指具体落实决策方案以达成决策目标的能力。可以说，任何组织活动中都存在执行行为和执行能力问题，但在行政机关中尤为突出和重要，因为“行政”一词本身就含有执行的意思。按照对行政活动在整个政治系统中地位的不同理解，行政执行能力的内涵存在广义和狭义两种。

根据政治行政二分法的传统观点，“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。”[4]从这一意义上来说，行政本身便是执行，政府的执行能力便等同于政府能力。显然，这样的界定是将行政活动置于了整个政治系统中予以考察的，是将行政活动作为政治活动的一个环节来理解的，并未将其视为一个具有独立功能和运作逻辑的系统，因此是过于宽泛的。这样的界定用于政治学的研究中尚可，而不宜在公共行政学中使用。

如果将行政活动看作一个独立系统的话，它本身包含决策、执行、评估等环节，涉及计划、组织、领导、控制等具体职能。行政执行是行政活动整体过程中的具体环节与独立功能，是相对于行政决策与行政计划而言的，是“执行”中的

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执行。因此，所谓行政执行能力特指政府能力体系中与实施行政决策、行政计划相关的那部分能力，是“执行能力”中的执行能力。

行政执行，也称为政府执行，是一个公共政策的执行过程，具体是指政府将被采纳了的公共政策内容转化为现实的过程。行政“执行”作为政府工作的重要职责，长久以来都得到了公共行政学家和政治家的认同和实践，并且因为行政执行事关国家的权威、公共利益和公共精神，所以在一定程度上来说，行政执行是国家的第一职能。对于政府的职能，早在19世纪80年代，威尔逊(Woodrow Wilson) 就指出，要看“政府能够适当地、成功地做什么”。虽然在汉语的书写方式上完全一致，但英文里的政策执行中的“执行”（Implementation）与政府执行力的“执行”，也就是对政策执行中的“执行”（Execution）却是意义不同但相互关联的两个词。Implement的对象是政府制定的政策，而Execute的对象通常是法律。在西方，政策和法律是紧密相关的，一个提案只有以法律形式确定后才能成为政府执行（Implementation）的政策，政府才可以起动相关程序，运用相关资源来执行（Execution）。政策执行注重的是合法的过程，而对政策的执行则强调的是预期的结果。正是由于在西方早期公共行政实践中国家法律和行政政策的同源性和同质性，才使得在西方行政学经典著作里以“Execute policy”替代“Implement policy”的现象比较普遍，比如，美国行政学家古德诺（Frank J.Goodnow）在其著作《政治与行政》中阐述政治和行政的关系时说，“政治与政策或国家意志的表达相关，行政与这些政策的执行相关”，这里的“执行”使用的就是Execution。

2、地方政府行政执行能力

政府是公意的集合，表现为有机的行政组织体系，政府作为一个特殊的组织形态，其行政执行能力也就成为保证与衡量政府绩效的关键因素与表现方式。按照传统的观点，行政本身就是执行，而政府执行力就等同于政府的行政能力。张 …… 此处隐藏：15395字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……