公共政策执行阻滞的博弈分析_以环境污染治理为例_周国雄

第18卷第4期

2007年8月 同济大学学报(社会科学版)TongjiUniversityJournalSocialScienceSectionVol.18No.4Aug.2007=管理科学>

公共政策执行阻滞的博弈分析

)))以环境污染治理为例

周国雄

(上海理工大学管理学院,上海200093)

摘 要:公共政策执行难是当前各级政府面临的普遍问题。由于地方政府逐利行为所导致的中央与地方政府间利益博弈是形成政策执行难问题的主要根源。本文以环境污染治理为例,尝试从博弈论的视角出发,对政策执行阻滞的发生机理作一分析,并就提高公共政策执行力提出制度创新建议。

关键词:公共政策;政府;利益;博弈;制度创新

中图分类号:C931.2 文献标识码:A文章编号:1009-3060(2007)04-0091-06

¹2007年5月29日,江苏无锡太湖水域发生/蓝藻事件0,数百万计的无锡市民生活饮用水遭遇严

重困难。事件引起了中共中央和国务院的高度重视,温家宝总理作出重要批示:/太湖水污染治理工作开展多年,但未能从根本解决问题。太湖水污染事件给我们敲响了警钟,必须引起高度重视。要认真调查分析水污染的原因,在已有工作的基础上,加大综合治理的力度,研究提出具体的治理方案和措施。0事件引起了全社会的深刻反思。从表面上看,此次蓝藻暴发是由于今年4月以来,太湖流域高温少雨,太湖水位持续偏低造成的,实质上则反映了太湖治污16年来(自1991年国家启动第一期太湖治理工程算起),治理成效不尽人意的严峻现实。而治理低效的根源,在于/太湖流域水污染治理主要是由江、浙、沪三省(市)按块负责,但缺乏一个流域的日常监督机构0,/太湖流域涉及两省一市35个城市,城市间也存在利益协调0,/比如上游排污,下游受难,但国内尚不存在污染权转移的解决办法,缺少

»利益协调部门0。/多头管水0的结果,自然就是/无人对水负责0。

无锡/蓝藻事件0暴露的太湖治污低效问题是近年来我国公共政策执行难现象的一个缩影。政策执行难的原因之一在于政策的执行往往触及多方面利害关系,有关各方为了维护自身利益,常常置公共利益于不顾,围绕政策执行实施各种形式的博弈活动。当这种利益博弈朝着不利于政策落实的方向发展时,执行阻滞便应运而生。本文以环境污染治理为例,从博弈分析的视角,尝试对公共政策执行阻滞的发生机理及其解决途径作一理论探讨。º

一、经济人假设)))政策执行博弈的人性基础

依据传统观点,政府是国家权力机关的执行机关,代表区域内全体社会成员履行行政管理职责。政府工作的价值取向是发展经济社会各项事业,实现公共利益的最大化。因此,各级政府及其公务人员没有独立于公共利益之外的任何特殊利益,是一心为公、专门利人的/公共人0。上级政府和下级政府之间、同级政府相互之间、政府内部公务人员之间,基于共同的价值追求)))维护和发展公共利益,应当能够实现工作上的/无缝承接0和政策执行上的畅通无阻。即便少数政策执行效果不够理想,也主

收稿日期:2007-06-08

作者简介:周国雄(1957-),男,浙江绍兴人,上海理工大学管理学院管理科学与工程专业博士研究生。

¹参见http:///news/china/zgkx/200705310421.htm.

º参见http:///200705/ca1359006.htm.»参见http:///gb/Newssc/meiti/sczxb/fk/userobject10ai1250992.html.

要是政策本身的制定出现问题,或者是极个别政府官员的利益观、政绩观出现偏差所致。

但是,以太湖治污为代表的一系列环保政策实践却一再表明,作为一种社会组织,地方政府同样承载着一定的组织利益和组织成员的个人利益。与此同时,地方政府所代表的公共利益也不是/铁板一块0,而是涵盖了国家利益和地方利益两个不同层次的利益范畴。如果对政府间客观存在的利益差别视而不见,一厢情愿地把地方政府视作毫无自身利益可言的/公共人0,其最终结果只能是继续深陷执行阻滞的泥潭。在此,公共选择理论为有效解释当前政策执行普遍存在的政府间利益博弈问题提供了全新的理论支撑)))/经济人0假设观点。

/经济人0假设缘起于古典经济学家亚当#斯密,它构成了西方经济学理论的基石。简单的说,/经济人0就是这样一类经济行为主体,他(她)们在既定的约束条件下,总是会做出/最恰当0(就自身而言)的行为选择,以此来达到最大化自身收益函数的目标。20世纪中后期,以詹姆斯#M#布坎南为代表的经济学家以亚当#斯密的/经济人0假设为逻辑前提,分析公共领域各类主体的行为动机及其特征,创立了公共选择这一/政治的经济理论0。公共选择理论用经济学的交换范式来概括政治过程,进一步发展了十九世纪欧洲公共财政学派/政治是复杂的交换0,/政府是公民交换的补偿过程0等观点,提出了交易政治理论或政治市场理论。正如布坎南所言,/在最基本的理想中,政治是一个完全类似于市场的复杂的交易过程。0¹公共选择理论认为,官僚也是追求个人利益或效用最大化的/经济人0,其目标既不是公共利益,也不是机构效率,而是个人效用。也就是说,当一个人由市场中的买者或卖者转变为政治过程的投票人、纳税人、受益人、政治家或官员时,他们的品性不会发生变化,他们都会按照/成本)收益0的原则追求效用或利益的最大化。

通过把/经济人0假设从经济生活领域推广到政府行政管理领域,公共选择学派据此构建了崭新的公共管理研究模型,勾勒出了/经济人0特征对政治和行政管理活动,尤其是政府行为的新图景。该理论要求对于政府管理领域的一切行为分析,包括制定和执行公共政策,都要从/经济人0假设这样一个共同的逻辑起点出发,并以此为依据指导政府管理和政策实践。至此,公共政策研究的人性基础便与经济学博弈理论的人性假设统一起来,博弈论这一卓有成效的数理分析方法也就可以充分应用到政府间行为互动的博弈分析中去了。º

二、政府间权责关系的变迁)))政策执行博弈的体制根源

改革开放以前,我国实行中央高度集权的计划经济体制,中央和地方的经济关系表现为:在价格方面,中央严格管制了有关国计民生的产品的价格,地方只能决定地方主管产品的价格;在物资分配方面,几乎所有重大的物资分配和物资调剂权均收归中央所有;在投资决策方面,固定资产投资处于中央政府的严格控制之下,地方政府没有自主权;在金融资源方面,地方政府不能施加任何影响;在财政体制方面,以大锅饭式的统收统支为主。与计划经济相适应,改革开放以前,我国政治上实行高度集中的一体化管理体制。在这种高度集中统一的管理体制下,地方政府几乎没有任何独立利益,利益博弈现象十分鲜见。

1978年以后,以放权、让利为核心的体制改革逐步改变了中央与地方政府之间的关系。计划权力开始下放,企业权力不断扩大,而企业扩权也就等于地方政府扩权;财政体制实施了变革,1980年和1985年先后实行了/划分收支、分级包干0的/分灶吃饭0模式,1985年到1987年采取了/划分税种、核定收支、分级包干0的新体制,全国29个省、自治区、直辖市实行了四类财政体制,1988年推行了/地方财政大包干0模式,1994年,全国范围正式推行分税制,标志着中央与地方关系在财政体制上初步实现¹[美]詹姆斯#M#布坎南:5宪政经济学6,载于5经济学动态6,1992年第4期。

º/0,()6,2004期

了国际化;金融体制进行了改革,设置了专门的中央银行,建立和发展了专业银行,各大银行都在全国各地建设了自己的分支机构和营业网络;外贸经营权开始下放;推行非均衡的区域政策,地区间发展差距和利益摩擦逐步凸现。

由此,中央与地方政府之间高度一体化的权力结构关系被打破,/指令-服从0模式逐渐过渡到/指令-服从0与/指导- …… 此处隐藏：9588字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……