京津冀空气污染治理中政府合作机制研究_王伟

京津冀空气污染治理中政府合作机制研究

王伟 姜楠

摘要：本文通过解析当前京津冀区域在空气污染治理中的政府间协同运作机制，认为应当建立跨行政区界、多政府一体化协作治理机制，以应对目前严重的空气污染状况。同时，选择美国加州空气污染治理中的政府合作机制作为标杆，与其进行对比获得启示，最后提出相关政策建议，即明确了京津冀跨区域政府间协作机构应当具有的机构职能及其运作原理，强调了制定空气污染治理方面专项法律的重要性，并提出应当加强公民在空气污染治理中的参与程度。

关键词：空气治理；跨行政界；政府合作；区域规划

近年来，我国城镇密集地区的发展迎来了前所未有的的机遇期：国家“十一五规划”中首次出现了“城市群”的概念，指出“要把城市群作为推进城镇化的主体形态”；已编制完成的《全国城镇体系规划(2006-2020)》则提出了我国未来“以

城镇群为核心……‘多元、多极、网络化’

的城镇空间格局” 。受此影响，全国已有20

个左右的地区竞相提出“城镇群”或类似概

念的城镇化发展战略，试图将打造城镇群作

为区域经济发展的目标，一股“城镇群规划”

的热潮也开始兴起。然而伴随城市群高速度、

高密度、高强度的发展，使其正在成为生态

公共安全风险高频度发生区，其背后蕴含有一个很重要的命题见图1所示，城市群“经济一体化”导致的“污染一体化”使得在城市尺度开展大气污染控制研究与属地管理的传统模式已难以解决日益严重的区域性、复合型大气环境污染问题，这都亟需我们加强认知城市化与大气环境之间的交互作用关系，明确城市群与大气环境交互作用的耦合演变规律，来攻关建立一套顺应城市群和大气环境演化客观规律、适应城市群跨界环境管理需求的区域产业协调发展与污染协同优化治理理论、方法体系、管理模型与决策平台，为国家和地方政府战略决策提供科学依据，推动区域性空气环境污 国家自然科学基金青年项目：大都市圈中心城市产业结构升级的特征、机理及其区域影响研究--以京津冀都市圈为图1 城市群跨界发展的公共治理挑战 例（41301123）

染问题解决，促进地区可持续发展。

京津冀作为三大城市群中雾霾污染最为严重的区域，引发国内外广泛关注，迫切提出卓有成效的解决方案。为此，本文以其为研究对象，期望借鉴国外优秀经验，为跨界协调治理提供政策建议。

1.京津冀区域空气污染治理回顾

2008年为迎接北京奥运会，京津冀等地曾开展过联合空气污染治理。当时，经国务院批准，环境保护部和北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东6省区市政府，成立了奥运空气质量保障工作协调小组，制定《第29届奥运会北京空气质量保障措施》，各方统筹合作，为奥运会期间空气质量水平提供了有效保障。但这种为应对重大事件而展开的空气污染治理协作缺乏常态机制，不过此次短期合作也是一次有益的尝试，为目前京津冀三地空气污染协作机制的建立提供了良好的经验借鉴。

随着京津冀区域空气污染的不断加剧，2012年9月，《重点区域大气污染防治“十二五”规划》出台，在全国划定了13个大气污染防治重点区域，京津冀同属一个防治区域。2013年9月国务院印发《大气污染防治行动计划》，计划中要求京津冀区域到2014年完成区域、省、市级重污染天气监测预警系统建设。当月，环境保护部、发展改革委等6部门联合印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，细则中明确提出建立健全区域协作机制。但从现有资料显示，目前对于协作机制的职能定位仅限于通报区域大气污染防治工作进展，研究确定阶段性工作要求、工作重点与主要任务，机构权限职能都尚未有明确描述。由于成文时，具体的规章细则尚未出台，具体细节有待观望，但可以肯定的是，在现有的规划中，京津冀污染治理协调机制，相对于过去最大的突破是形成了一个区域目标，开始有意识地开展区域环境治理方面的合作。

2.美国南加州跨行政区空气污染治理中的政府合作机制

2.1 20世纪70年代美国空气污染治理

20世纪初，美国工业化快速发展，但是工业化带来的除了是财富和生活水平的发展，同时还有越发严重的环境污染问题。其中，空气污染的问题最为严重。20世纪50年代之后，美国空气污染时间进入一个集中爆发的阶段，灾害性空气污染问题频发，这引起了政府和民众的关注，为了解决这个问题，联邦政府于1995年开始出台了多部法律以期解决空气污染问题，包括《1960年空气污染控制法》、《1963年清洁空气法》、《1965年机动车空气污染控制法》等等。然而上述各项立法都未能有效地解决美国的空气污染问题。

法案未能有效解决美国环境污染问题的原因有很多，其中一个主要原因是没有一个行之有效的管理体制，和中国地方政府与中央政府的矛盾类似，州政府和联邦政府在标准和法的执行等问题上也存在较大矛盾。此外，还有一个重要矛盾是经济发展与环境保护二者之间的取舍问题，州和地方

政府为了追求经济发展，获得选票和连任，对空气污染控制采取消极态度，而联邦出台的法规都把州和地方政府作为控制污染的主体，一旦州和地方政府在建立空气污染管理制度方面采取消极态度，联邦政府又缺乏有力的监督和执行权力，对于州政府以及地方政府缺乏有力地管控，联邦立法就会失去应有效用，干预失败。

1970年，为了真正有效地控制空气污染，联邦政府进一步修正法案，通过了《清洁空气法》。与之前的法律不同，《清洁空气法》以法律的形式大大加强了联邦政府在空气污染治理中的权利和责任，并设立了美国国家环保局（U.S. Environmental Protection Agency），简称EPA，作为美国联邦政府的一个独立行政机构，在环保局成立之前，联邦政府没有组织机构可以将其制定的规范落地执行，一旦州政府和地方政府与联邦政府在环境保护方面意愿相悖，执行不力，联邦政府则没有行之有效的改变方法。而国家环保局成立之后，此类现象得到较为有效的解决，根据法律，EPA的具体职责包括：根据国会颁布的环境法律制定和执行环境法规，从事或赞助环境研究及环保项目，加强环境教育以培养公众的环保意识和责任感。是一个集研究、规则制定和执行以及监督于一身的机构。EPA局长由美国总统直接指认，直接向美国白宫问责。

具体到联邦政府与州政府之间的协调，则是在EPA制定的“国家环境空气质量标准（NAAQs）”基础上，每个州依据自己的实际情况制定本州内执行的方案，以达到并维持此标准，递交EPA批准后执行，而一旦批准，则此项计划则会成为成文的法律法规强制执行。且联邦政府和州政府的标准都是规定在较高科学技术能达到的水平上，这样则可以倒逼污染者被迫展开技术创新，采取更为先进、清洁的方式进行生产，从而达到污染控制的目的。

这样便形成了一个良好的循环，各地为达到标准而制定符合地方特色的执行计划，而一旦计划形成，则会成为带有法律强制力的规章制度，州政府和地方政府无论是从遵循法律还是为了对选民负责，追求选票和连任的角度，都将贯彻此项计划。而一旦企业不能向地方政府和州政府寻租，只能根据法律法规开始污染治理，通过提升自身科技水平降低污染，则达到了联邦政府进行空气污染治理的目的。

归根究底，美国进行空气污染治理的手段是强制各州达到EPA指定的环境质量标准，而为了更好达成这一目的，EPA在美国设立了263个州际控制区和247个州内控制区，进行区域间和区域内的管控协作 …… 此处隐藏：7571字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……