房地产公共政策制定过程中的利益博弈分析_以重庆房地产利益集团

４４《现代经济》２００８年第７卷第１３期（总第９１期）

房地产公共政策制定过程中的利益博弈分析

———以重庆房地产利益集团为例

申

摘

艳

６１００３１）

（成都市住房公积金管理中心，四川成都

要：公共政策是一定利益的确认形式。近年来，中国各地房价不断飙涨，政府为了抑制房价上涨出台了相关的政策，而这些政

策并没有对中国的房地产市场产生积极影响。之所以出现这种现象，归根到底是利益集团博弈的结果。本文以重庆房地产利益集团为例，分析公共政策———房地产政策制定过程中的利益博弈。

关键词：公共政策；利益集团；博弈；房地产

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙｉｓｔｈｅｒｅｃｏｇｎｉｔｉｏｎｏｆｃｅｒｔａｉｎｉｎｔｅｒｅｓｔｓ．Ｉｎｒｅｃｅｎｔｙｅａｒｓ，Ｃｈｉｎａ’ｓｈｏｕｓｉｎｇｐｒｉｃｅｓｃｏｎｔｉｎｕｅｔｏｓｕｒｇｅ，ｇｏｖｅｒｎ－ｍｅｎｔｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄｒｅｌｅｖａｎｔｐｏｌｉｃｉｅｓｔｏｃｕｒｂｒｉｓｉｎｇｈｏｕｓｉｎｇｐｒｉｃｅｓ，ａｎｄｔｈｅｓｅｐｏｌｉｃｉｅｓｄｉｄｎ’ｔｈａｖｅａｎｉｍｐａｃｔｏｎＣｈｉｎａ＇ｓｒｅａｌｅｓｔａｔｅｍａｒ－ｋｅｔ．Ｔｈｅｒｅａｓｏｎｏｆｔｈｉｓｐｈｅｎｏｍｅｎｏｎｉｓｔｈｅｇａｍｉｎｇｏｆｉｎｔｅｒｅｓｔｓｇｒｏｕｐｓ．Ｉｎｔｈｉｓｐａｐｅｒ，ｔａｋｉｎｇｒｅａｌｅｓｔａｔｅｉｎｔｅｒｅｓｔｓｇｒｏｕｐｉｎＣｈｏｎｇｑｉｎｇａｓａｎｅｘａｍｐｌｅ，ａｎａｌｙｓｉｓｉｎｔｅｒｅｓｔｓｇａｍｅｉｎｐｒｏｃｅｓｓｏｆｍａｋｉｎｇｒｅａｌｅｓｔａｔｅｐｏｌｉｃｙ．

ＫｅｙＷｏｒｄｓ：Ｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙ；Ｉｎｔｅｒｅｓｔｓｇｒｏｕｐ；Ｇａｍｅ；Ｒｅａｌｅｓｔａｔｅ

公共政策既是一定利益的确认形式，也是利益的调整工具和分配方案，政策所体现的意志的背后乃是各种利益集团的博弈；从公共政策过程看，在政策问题构建、政策方案制定、政策内容实施与政策效果评价的全过程中，始终贯穿着利益矛盾；从公共政策分析方法论看，无论是事实分析、价值分析、规范分析，还是可行性分析，都离不开利益博弈分析，利益博弈分析是政策分析方法论中的重要组成部分从中国改革开放的实践看，计划经济体制下所形成的利益矛盾继续延续，另一方面人们的利益意识随着改革深入不断觉醒，从而形成了社会利益群体的多元化，进而造成了新的利益上的差距与冲突“公共政策正是在解决这些利益冲突的过程中，不断产生并发挥其应有的功能”。

一、公共政策的概念

对于公共政策的具体涵义众说纷纭，但从诸多的定义中，我们仍然能够提炼出符合公共政策特征的一些共性。

“公共”限定，表明了公共政策的基本属性。日首先，政策前以

本学者药师寺泰藏曾指出“，公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的政策［１］。这里的“公共”，首先指向“公共权力”———桑玉成、刘百鸣认为“，只有作为一种公共权力，它才谈得

［２］

上制定公共政策”；美国学者詹姆斯 安德森也曾将政策制定者

“，凡是政府决定做的或不到明确。美国学者托马斯 戴伊曾表述

［６］

做的事情就是公共政策”。台湾学者朱志宏认为“，公共政策是由［７］

——所制定的”。伊斯顿所谓之政治体系中的‘当局’——即政府——

大陆学者李成智界定：在政策科学研究中，有时把由政府部门制定的政策独立出来进行研究和分析，从而形成了公共政策的概念。公共政策是政策的一个主要方面，是由政府机关和政府官员制定的政策［８］。

再次，公共政策是系统的过程。伍德罗 威尔逊认为，公共政策是由政治家即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规［９］，在这里“，制定和执行”是对公共政策活动过程的概括。英国学者理查德 罗斯在《英国的政策制定》一书中提出，不该把公共政策只看作某个孤立的决定，而应把它看成是由“或多或少有联系的活动所组成的一个较长的过程，以及这些活动对有关事

［１０］

物的影响”。中国学者孙光也曾在《政策科学》中表述“，政策是

国家和政党为了实现一定的总目标而确定的行动准则，它表现为

［１１］对人们的利益进行分配和调节的政策措施和复杂过程”。

第四，公共政策包含竞争和选择。有国外学者认为“，公共政策就是各团体之间为争取自身利益而相互竞争并达成妥协的产

［１２］物，是在任何既定的时间内，经由团体竞争达成的一种均衡”，

分为官方和非官方的：官方的是那些具有合法权威的政策制定者；非官方的是有关利益团体、政党和作为个人的公民，只有前者制定的才是公共政策，后者制定的则是“非公共的”政策［３］。除了“公共权力”之外“，公共”也指向“公共利益”———宁骚认为公共政策是“公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问

［４］

题、达成公共目标、以实现公共利益的方案”；陈庆云在《公共政

体现了公共政策过程中的博弈特性。也有许多学者把公共政策看成是“选择”的结果，如美国学者丹尼尔 布罗姆利定义“公共Ｗ

［１３］

政策本质上是关于个体和集体选择的制度安排结构”，这一观

点被中国学者加以阐述运用“：所谓公共政策就是以政府为主的公共机构，在一定时期为了实现特定的目标，通过政策成本与政策效果的比较，对社会的公私行为所作出的有选择性的制度安

［１４］排”。

策分析》中对公共政策的定义是“：政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行

［５］

。为准则”

哈罗德 拉斯韦第五，公共政策强调价值分配或称利益调整。

尔和亚伯拉罕 卡普兰定义公共政策为“一种含有目标、价值和策

［１５］

略的大型计划”，明确价值是公共政策的主要构成要素之一。戴

其次，尽管学界对于政党及其他政治团体是否为公共政策制定主体尚未达成一致，但政府作为公共政策的制定主体却早己得

维 伊斯顿认为公共政策是“对一个社会进行的权威性价值分

作者简介：申艳（１９７０年—），女，四川成都人，作者单位：成都市住房公积金管理中心。．

《现代经济》２００８年第７卷第１３期（总第９１期）

配”，他解释“，一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人享有他们。换句话说，一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动”。这些定义中的“价值”，在中国学者给公共政策下的定义中常常被替换为“利益”，如“公共政策是政府为解决特定社会问题，以及调整相关利益关系而采取的政治行动［１６］，是与谋略、法令、措施、办法、规定等密切相关的政

［１７］

“，公共政策以规划结果形式呈现，指向特定的利益关治行为”

［１８］

系状况，并对该集体内部成员具有普遍性的意义”等等。

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消解国家宏观调控“，扭曲”国家政策“为我所用”。在２００７年６月“试验区”的消息公布后，重庆各种“房地产专刊”１６日重庆成为

就连篇累牍地推出“试验区将刺激重庆房价上涨”“、重庆楼市迎来大涨拐点”等观点，并发布“重庆今年放进再涨１０％也正常”等消息，不断向老百姓强化“房价必涨、涨价正常”的概念。

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