[重磅发布]国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指(3)

办人选定。这样，通过更透明的社会实质参与，对项目公司进行监管，有利于保护项目公司和公众利益。 ▍绩效监管的主体

综上，可以看到绩效监管的主体包括特许经营者、公共部门和第三方机构（负责审计的会计事务所，仲裁法庭等负责争议处理的机构，放贷方等）。

绩效监管与绩效要求及与绩效挂钩的支付和调节/调价机制密切相关，因此技术经验、项目数据的积累至关重要，需要有专门的部门负责数据库的搭建和数据的积累，帮助公共部门制定合同范本。 ▍对加强我国PPP项目监管的建议 国家层面的PPP立法和PPP指南

把PPP法定为民事合同，或不能如此定性时，将PPP合同当做特殊的民事合同处理，明确适用行政合同特有的规则和救济方式，以对政府行为进行规制，保护特许经营者权益。

在国家层面的PPP立法中，规定政府审批权限、流程和管理程序，退出机制和纠纷处理机制，各地项目规模上限与政府财力比例，中长期预算机制，会计准则(如采用权责发生制或收付实现制)，信息披露、政府监管与公众参与制度等，使之具备全国统一的原则性做法和较强的法律效力，避免因中央部门或地方法规政策带来的冲突，特别是，需要处理过去国家层面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招标

投标法》、《政府采购法》、《会计法》、《税法》、《银行法》、《仲裁法》等未覆盖到PPP模式或与其有冲突的内容。

同时，制订全国性的PPP项目实施指南，包含但不限于对上述PPP法律各方面内容的更具体的操作程序和细节，特许经营协议/合同示范文本等，规范全国各中央部门和各地政府的不同做法。 ▍中央和省级PPP机构，以及立项和审批要点

设立中央和省级的专门PPP机构，最好是实体，如果难落实，也可以是虚拟的，但要明确牵头负责部门。如由发改委或财政部牵头成立跨部委的国家级和省级PPP机构，统一负责政策指导、总体规划和综合平衡，对政府财政风险进行监管和审批，并与央行、银监会保持密切沟通；负责建立PPP数据库，构建PPP信息平台，为将来类似项目的评估提供基础资料，实现国家或区域内PPP采购的标准性，并共享最佳实践经验，促进市场的竞争，提高政府监管水平。 在市级地方政府之下设立专门的PPP中心，以综合多个部门的职责，完善所辖区域的项目选择、比较、筛选和优先级，建立一站式透明审批机制，以提高效率，规范运作。这也可避免各地政府盲目上项目特别是需要政府支付或补贴的项目，造成类似于现在高额的地方政府债务。

在一定规模以上或跨区域的项目，应由中央级的PPP机构审批，其他由省级或市级PPP机构审批。PPP项目的立项和审批，应重点考虑下列四方面问题：(1)应该做哪个项目？所建议项目是否必需？如

果必需，有哪些核心要求？(2)这个项目是用传统的政府投资模式做还是用PPP模式做？采用PPP模式，能否实现物有所值？(3)如果决定采用PPP模式，应采用哪种具体模式(如BOT、BOOT、TOT等)？应考虑哪些要点？项目收益来自于政府支付或用户支付或二者共同支付？如何定价和调价？(4)在特许期内，需要监管哪些方面？具体产出/结果要求有哪些？监管应如何落实？相关政府部门、媒体、公众等的职责与权力如何确定？等等。上述关键原则和要点还应写在前述国家层面的法律和实施指南中。

▍项目信息发布机制，以及公众参与决策和监督机制

建立统一的项目信息发布机制，不仅要向人大，还要向社会公布相关信息，保证项目信息的及时、准确和一致性，做到公开公平公正，以利于提高效率，防止腐败，也有利于研究、总结和传播经验教训、包括对相关官员进行培训，进行能力建设，以实现知识管理，不断优化和改进PPP模式的应用。

特别是在招标和评标过程中，政府公开有效信息，有利于潜在投标企业的评估和决策，提高项目对企业的吸引力；有利于公众和独立第三方咨询机构等其他各方的参与，提供合理化建议，完善决策过程；也有利于避免黑箱操作，预防腐败。

在项目建设和运营过程中，公开信息则有利于社会监督和激励企业控制成本、提高效率，提高服务水平，保障政府和公众利益，提高后续类似项目的决策和管理水平，等等。

积极发挥独立第三方咨询机构（包括会计事务所、律师事务所、银行等）的作用，完善政府的决策机制，保障社会公众利益。 作者：王守清刘婷王守清系清华大学建设管理系教授、博导，刘婷系清华大学建设管理系博士生 来源：摘编自2014年9月《地方财政研究》