03之三 信访的制度性缺失及其政治后果

“信访研究深度品读” 之三

信访的制度性缺失及其政治后果

中国社会科学院农村发展研究所研究员 教授于建嵘

最近，我主持的课题组发表了一份题为《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告，受到朝野关注并引发了一场有关信访制度何去何从的争论。国内最具影响的媒体《南方周末》对此评论说：?于建嵘在这场争论中是比较孤独的一个。他的‘弱化信访权利救济功能’观点遭到了强有力的质疑。有人认为是不考虑中国国情的理想主义，更有人认为是迂腐。?虽然我对许多媒体的相关报道并不完全认同，却不得不承认上述有关我目前处境?孤独?的描述是比较客观的。的确，在我每天接到的数十个电话或邮件中，虽有人对我表示关心和慰问或求助，但鲜有明确表示同意我观点的，更多的是不满或指责。这样的指责主要来自三个方面，其一是国家信访系统的官员，特别是那些要求强化信访的官员，就有地方信访官员从南方飞到北京来，其目的就是要当面指责我：?如果不给我们信访部门实权，那老百姓的冤屈如何才能解决呢？！?。其二是那些称之为公共知识分子的学者如康晓光等人，他们的理由是中国是一个以行政主导的国家，加强信访机构的权力来解决社会问题是?亲民?和?仁

政?的重要表现；其三是一些信访群众和具有社会底层关怀的学者。有一位打算到北京来上访的江西农民给我写信说，如果没有信访了，中央如何才能帮我们解决问题呢？就连我十分敬仰的秦晖教授也在电话里质问我，?如果取消了信访制度，人民还有说话的地方吗？?

面对如此多的批评和质疑，我感到有必要作一些回应了。正因为如此，我特别感谢北京大学的燕南讲坛为我提供了这样一个陈述的机会。我的基本观点仍然是，现行信访制度已成为了祸国殃民的遮羞布，必须进行彻底的改革。我今天要讲两个问题，其一调查结论；其二改革设想。

一、调查结论

我对信访制度最初的关注是在1999年。当时，我在调查湖南农民维权抗争时就感到信访制度存在重大的缺陷。因此，在近几年发表的论文中，我提到过要改革信访制度。但由于那些调查并不是针对信访制度进行的专项研究，分析样本也是区域性的，缺乏有说服力的证据。为此，2004年5月至10月，在国家软科学的支持下，我组织了一个课题组对我国的信访制度状况及改革方向进行了专项调查研究。此项调查包括对进京走访者（主要是农民）进行问卷和深度访谈、分析了来自全国各地的2万多封控告信，与部分信访官员进行座谈及进住?上访村?体验生活等形式进行。通过调查，我认为，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利

救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果。

这些缺陷主要有三个方面：

（一）信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并属于国家机关序列，这些机构并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，而导致信息不共享，缺乏强制约。这样势必造成两种情况。

其一，由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2.4%；中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。国家信访局受理群众来信同比上升10.7%，接待群众上访的批次、人次同

比分别上升20.6%、29.9%。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。中央有关部门受理信访量直线上升，说明了信访者对中央能解决他们反映的问题还抱有一定的希望。而省、地、县一级已失去了或正在失去信访者的认同。这一点，从我们对进京上访的农民问卷调查可以获得证实。

表一说明，目前党中央国务院在进京走访的农民心目中还有较高的地位，有49.5%的人认为党中央国务院还有很高或较高的威信。而中央以下的各级政府的威信已直线下降，其中，认为省级、市级、县级、乡级党政威信很高和较高的分别是较低或很低的分别为24．6%，4．5%，1.7%，0.7%。

其二，由于信访机构林立，而缺少统领机关，各机构推来推去，信访人投诉无门，来京后不停地在各信访机构之间来回跑动。据对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。其中主要有，国家信访局、人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等等。信访者在北京四处投诉后，可问题并不能真正得到解决，导致对中央的政治权威的认同发生非常明显的变化。

表二通过对56位第一次进京上访的农民在不同时期的对比性调查发现，刚进京上访时，农民对中央的认同是非常

高的，认为?中央真心实意欢迎农民上访?的高达94.6%，而七天后则下降到39.3%。而认为?中央怕农民上访?的则从7.1%上升到58.9%；认为?中央会打击报复上访的人?从1.8%上升到60.7%。另据对632位进京上访农民调查，有74.2%的认为，包括党中央国务院在内对他们所反映的问题?都推来推去?没有决心解决。一份在北京上访村流传甚广的署名为?亿万冤民者?的传单就称?想起国务院，好似阎王殿，外边是疯犬，里边是贪官?。从早几年听到的?中央是恩人?到直接质疑党中央和国务院的这一变化，是非常值得警惕的。这在很大程度上说明了，进京上访成为了中央政治权威流失的重要渠道。

（二）信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的?民意上达?。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现?信访问题综合症?，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。