土地利用规划与城市规划的协调

土地利用规划与城市规划的协调

□　曹建丰１，许德林２

（１．南京新地规划设计事务所，江苏　南京　２１００００；２．南京农业大学　城乡土地规划设计院，江苏　南京　２１００９５）

１．１“两规”相互脱节严重

在现行的体制下，土地利用规划与城市规划分别由国土（土地）管理部门与规划（建设）部门编制，这两个部门在行政上是同级单位，有各自独立的行政上级单位，在规划编制过程中均接受其直接上级行政部门的指导与监督，规划编制工作均在自己的行政体系内完成。在这种相对封闭的空间内，国土部门与规划部门彼此缺乏应有的有效沟通，也缺乏进行沟通的内在动机。

依据和指标。如果这两项最基本的指标都得不到统一，那么在统计口径上就不可能达成一致，规划的协调与对比、实施也就无从谈起。实际上，建设部文件与国土资源部文件关于人口指标的表述有较大差异。建设部［１９９８］１６１号文件规定：“城市人口包括居住在（规划）建成区内的非农业户籍人口、农业户籍人口和１年以上的暂住人口”。国土资源部的《县级土地利用总体规划编制规程》中规定：“城镇人口应为城镇范围内的常住人口的总和，不包括流动人口”。不难看出，前者所称人口的范畴显然要比后者大。而人口指标是确定一定区域和城市经济发展和用地安排的重要指标，由此所造成的两个规划的实施难度和协调难度可想而知。

在编制城市总体规划时，人均建设用地指标的选取是依据（ＧＢＪ１３７－９０）进行遴选的，不考虑规划期年耕地水平和规划目标年耕地保有量（表１）。而土地利用规划中人均建设用地指标分为城镇居民点用地指标和农村居民点用地指标，编制过程中为保证耕地

表１　规划人均建设用地指标分级指标级别

ⅠⅡ

［摘　要］土地利用规划与城市规划分别由国土（土地）管理部门与规划（建设）部门编制，使“两规”相互脱节成为带有普遍性的问题。应重视区域规划和城镇体系规划的作用，统一用地分类标准，协调人口与用地指标，并在法律和制度上进行创新。

［关键词］土地利用；规划编制；规划体制［文章编号］１００６－００２２（２００４）０６－００８０－０３［中图分类号］ＴＵ９８４　［文献标识码］Ｂ

１．２规划成熟程度不同

在我国，城市规划产生较早，在长期的规划实践中，积累了一定的经验，吸收和借鉴了国内外许多优秀的城市规划理论和方法，规划编制较为成熟，规划的科学性与可操作性也较强。相比之下，土地利用规划在我国实施不久，２０世纪８０年代土地利用总体规划编制工作在全国范围内开展，但未能得到深入贯彻。直到１９９６年，全国性的土地利用总体规划编制、修订工作才得以全面展开。第一轮和第二轮土地利用规划编制略显匆忙，在实施中暴露出了较多问题。因此，规划人员素质有待提高，理论有待创新，规划方法有待改进，土地规划编制应走出划分土地利用分区、确定用地类型和平衡用地数字的思维定势。

A Study on the Coordination be-tween Land Utilization Planningand Urban Planning/Cao Jianfeng,Xu Delin

[Abstract] The land utilization planning and city plan-ning are worked out separately by the land man-agement department of national territory and theconstruction planning department.The disconnec-tion between the two plannings has become a prob-lem of universality.Attention must be paid to the roleof regional planning and the planning of the townsystem and unify the standards for the landclassification.Coordination should be made betweenpopulation and land use and innovation should bemade in terms of law and system.

[Key words] Land utilization,Preparation of planning,Planning system

用地指标（ｍ２／人）

６０．１～７５．０７５．１～９０．０

备　　注

发展用地偏紧城市可用此级新建城市宜用此级

首都及特区宜用此级

Ⅲ９０．１～１０５．０

１．３规划指标选用矛盾

无论是编制土地利用规划，还是编制城市规划，人口、用地规模都是最基本的规划

Ⅳ

１０５．１～１２０．０

规　划　师

PLANNERS

总量动态平衡，建设用地总量与均量都要受到耕地保有指标的限制。“两规”的这种不协调性与差异性不仅对理论研究形成了障碍，还浪费了社会资源，在规划的实际操作中也存在诸多争议，因此需要从理论和实践两个方面来寻找解决这一问题的途径与方法。

２．１重视区域规划和城镇体系规划的作用

区域规划是国民经济和社会发展规划的深化，是二者在空间布局和物质基础上的落实，为城市规划和其它规划提供了宏观和区域范围的经济技术依据。要做好区域规划，就要以国土规划为基础，且重大项目的布局要符合区域规划的要求。城市规划与区域规划之间是点与面有机联系的不可分割的关系。城市总是与相应的区域相联系。与此同时，一定区域内必定有相应的经济中心城市。城市规划必须以区域规划为依据，在区域规划的基础上，一方面立足于大区域合理规划布局城镇体系，另一方面，合理确定城市的规模及性质、城市各部分的组成、各城区的用地，以促进城市与区域的协调及可持续发展（图１，图２）。

城镇体系规划是在一定地域范围内妥善处理各城镇之间、单个或数个城镇与城镇群体之间及群体与外部环境之间关系，为达到地域经济、社会、环境效益最佳的发展目标而进行的规划。《城市规划法》中规定：“全国和各省、自治区、直辖市都要分别编制城镇体系规划，用以指导城市规划的编制。从性质上论之，是属于区域规划的范畴，只是以城镇发展为重点的区域规划”。因此，有必要弄清国民经济和社会发展规划、国土规划、区域规划、土地利用总体规划和城市总体规划的概念和相互关系。

１９９６年全国人大八届四次会议批准“九五”和２０１０年远景目标纲要，各地也相应地制定了行政区域的发展规划，确定了战略目标，以引导地区经济健康发展，促进经济合理布局，进而使国民经济和社会发展规划成为指导各类规划的依据。国土规划是对国土资源的开发、利用、治理和保护而进行的全

图１　可持续土地利用规划模式

面规划，包括对土地资源、矿产资源、水资源、生物资源等的开发利用和工业、农业、交通运输业的布局和地区组合等。土地利用总体规划是在一定区域内，根据当地自然和社会条件及国民经济发展的要求，协调土地总供给和总需求，确定或调整土地利用结构和用地布局的宏观战略措施。土地利用总体规划的实质是对有限的土地资源在国民经济部门间的时空分配。土地用途分区和控制指标的确定是土地利用总体规划的基本内容。因此，土地利用总体规划是国土规划的专项控制和有机组成部分（图３）。

由此可见，城镇体系规划在区域规划的指导下，对土地利用规划和城市规划均起到指导和规范的作用，也为二者的协调提供了操作平台。

衔接协调。另外，编制弹性规划，应该避免规划方案的单一性，实现规划方案的多样化，如城镇人口预测的高、中、低方案，以及关于重点城镇发展空间确定的多方案讨论等，这样可以充分适应市场经济条件下多变的特点，以便选择适应性较强的最优方案。

“自上而下”的组织方式和研究方法能够体现城镇体系规划是一种基于整体利益的协调规划的实质，然而这样的规划往往带有指令性的 …… 此处隐藏：4106字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……