关于“一带一路”欧洲区的水资源管理理念和机制以及发展(2)

　　
　　2、“一带一路”欧洲区水资源管理发展历程及现状
　　
　　2.1 水资源管理发展历程
　　
　　20世纪70年代以前， 欧洲多数国家已经初步开展了部分水资源管理工作， 但不够全面。如：奥地利在此之前仅对平原地区湖泊进行治理， 而忽略了山区湖泊的重要性；荷兰的水管理在20世纪50年代以前主要以防洪、限制水位为主， 未考虑水资源短缺、水环境污染等问题。20世纪70年代起， 欧洲进入现代水资源管理阶段[4], 通过立法、设立水管理机构等综合措施保护水资源。本文主要从水政策、水管理机构、跨界水治理3个方面介绍欧洲现代水资源管理。
　　
　　在水政策方面， 欧洲水资源管理经历了3个阶段， 即水质标准阶段、排污限制阶段、综合管理阶段[11].20世纪70-90年代为水质标准阶段， 该阶段主要通过制定水质标准来严格规范各类水体的质量。这期间颁布的指令在一定程度上改善了各类水体的水质状态， 有利于水体的健康发展。20世纪90年代至21世纪初为排污限制阶段， 主要从两方面进行： （1） 严格规范城市废水处理； （2） 严格规范化肥的使用。这一阶段在污水处理以及农业用水方面取得了显着成就。21世纪初至今为综合管理阶段， 该阶段的标志性事件是2000年10月23日在欧洲议会和欧盟理事会上通过的《欧盟水框架指令手册》， 标志着欧洲开始迈向流域综合管理的时代。该指令手册旨在保证水质和污水排放控制的基础上， 坚持可持续发展的基本理念， 建立流域水资源综合管理框架， 通过一系列综合治理措施， 实现保护环境的目标， 这对河流流域的综合管理产生了深远影响。
　　
　　在水管理机构方面， 欧洲逐渐由多个组织分割管理转变为机构综合管理的模式， 明确了部门机构的分工权责。过去欧洲水资源由多个组织管理， 但由于各组织的体制、运行过程存在较大差异， 各组织之间的职能、辖区范围可能相互交织， 使其在管理过程中效率低下， 易产生矛盾。为避免上述问题， 实现综合、高效的水资源管理， 《欧盟水框架指令手册》提出将分散的水管理机构重新整合， 使大多数国家的水资源管理能够在公共体制下进行。这种转变模式更有利于各国在管理过程中分工明确， 制度统一， 同时为地区以及国家之间友好的交流合作提供平台。
　　
　　在跨界水治理方面， 1966年国际法协会针对国际河流提出了一些基础文件[12], 随后在联合国欧洲经济委员会的帮助下， 共同签署了国际协议， 对跨界河流的水环境条件进行检查和评估， 并使跨界河流涉及国家的相关水法保持基本一致。2000年《欧盟水框架指令手册》针对跨界水管理提出了更加详细的计划， 使国际流域管理更加统一、完整。在《欧盟水框架指令手册》的执行过程中， 跨界河流不再是各个国家分别管理， 而是对相应河流设立专一管理委员会， 促进国际河流依法、有效的统一化管理。
　　
　　2.2 水资源管理现状
　　
　　目前， 由于《欧盟水框架指令手册》涵盖范围广、内容涉及水资源保护的各个方面， 因此仍是欧洲现代水资源管理的指导政策， 它将离散的水法规整合， 并引入综合管理、经济手段、公众参与等进行协调。《欧盟水框架指令手册》的管理途径主要从3方面考虑： （1） 引入以流域为基础的综合管理模式， 重视地表水、地下水、湿地和沿海水体的综合治理， 并兼顾水质、水量和水生态。此外还强调水资源在各个行业的综合管理。 （2） 采取相应的经济措施， 如对各行业用水水价进行调整， 通过水价政策鼓励节水。 （3） 公众参与水资源管理的过程， 以保证所制定的决策反映民众的意愿[13].虽然该指令手册对各成员国具有法律约束力， 但个别成员国仍没有将指令手册中相应的政策作为本国立法的一部分， 使该指令手册与本国水法不能很好融合， 无法形成一个较为完整、统一的执行体系。
　　
　　在“一带一路”欧洲区中， 目前水资源管理主要分为3种模式[14]: （1） 管理权归中央政府的流域管理模式。这种管理模式能够维持生态系统的整体性和复杂性， 从开发和保护两方面管理水资源， 有利于实现人与自然协调关系的构筑。但由于人们对水资源的自然属性和功能属性认识不足， 实践中难以建立适合本国国情的流域管理制度。 （2） 以行政区划分的管理模式。这种管理模式带有一定的强制性， 使管理工作更加高效、灵活。但由于行政管理方法本身的局限性， 难以解决水资源开发利用与保护过程中的种种问题， 且无法兼顾自然-经济-社会这一复合的生态系统。 （3） 以合作为基础的水资源管理模式。这种管理模式对管理部门之间起到很好的促进与监督作用， 但由于这种合作式的管理模式机构比较复杂， 各管理部门之间容易产生冲突， 很难进行协调和统一。如：法国实行流域水资源分级管理模式， 将管理机构划分为中央、流域和地方三级[15];荷兰采取以合作为基础的水资源管理模式， 促进中央政府与省级、水董事会和市政机构之间的交流合作， 并相互监督[16].目前， 多数国家仍采用以行政区划分的管理模式。
　　
　　虽然欧洲在水资源管理上处于领先地位， 但仍面临一些挑战。如：如何满足人类对水资源的需求、维护生态系统的可持续性；如何提高水资源有效利用率；在公众参与的过程中， 参与决策的程序在指令手册中并未体现， 具体表现为参与者不明确， 参与过程不清楚， 参与后结果以何种方式呈现并不具体等。另外， 由于各国之间遵循不同的水资源管理模式， 涉及社会、经济、生态和政治的影响不同， 使各国在处理国际水事务上易引发争端。
　　
　　3、“一带一路”欧洲区水资源管理经验及启示
　　
　　“一带一路”欧洲区水资源管理经验及对“一带一路”其他区域水资源管理的启示见图2.
　　
　　3.1 经验
　　
　　a.推进流域综合管理模式。《欧盟水框架指令手册》将原本的区域分散管理转向水资源综合管理， 使水资源的可持续利用和环境目标相结合， 不仅将水资源保护的对象扩大到所有水体， 同时兼顾点源污染、非点源污染。尽管各国的水资源数量、质量及开发利用程度有所差异， 但将流域综合管理模式应用到自身管理机制中， 不仅能够实现具有各国特色的管理模式， 还更有利于水体的健康发展。如在欧洲出台立法前荷兰不接受邻国的污水， 各国对境内莱茵河河段分散独立管理， 河流水质一度恶化， 后采用流域综合管理模式， 目前河流已呈现良好状态。 …… 此处隐藏：966字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……