第十二章 社会救助

社会救助是社会保障体系中最低层次的保障部分， 是社会保障安全网的最后一道防线，保障的是社 会保险这道主要的安全网无法保护的人群。 社会救助虽不像社会保险那样是社会保障体系中 的核心部分，但它具有其他保障环节无法替代的 重要地位和作用，尤其突出表现在维护社会安全 和稳定方面。(下岗职工基本生活保障、城镇最 低生活保障、汶川玉树大地震)

本章内容： 社会救助概述 最低生活保障 灾害救助

第一节 社会救助概述一、社会救助的概念及含义 社会救助是指国家和社 会通过国民收入的再分 配及三次分配，对因自 然灾害或其他经济、社 会原因而无法维持最低 生活水平的社会成员即 社会脆弱群体给予救助， 以保障其最低生活水平 的制度。

理解：①主体是国家(如民政部门)或社会 (如各类慈善团体);②手段是国民收入的 再分配(国家)及三次分配(社会慈善捐 助);③对象是社会上各类脆弱群体；④目 标是保障救助对象的最低生活。 传统上我们把对社会困难成员的帮助称为社 会救济，但救济一词包含有慈悲、怜悯等不 平等的色彩在内。因而，现代社会都把社会 救济改为社会救助，一方面是其覆盖面更大 了；另一方面是救助一词可以看成是更为中 性的词，从而更加符合现代社会的发展理念。 社会救助与社会救济一字之差，实际上反映 出社会文明的进步。

二、社会救助的产生与发展 萌芽 世界各国还在农业社会时期就出现了社会救助的萌 芽——慈善事业，以进行扶危济困，帮助那些贫困 人群。早期社会救助主要有：民办慈善事业、宗教 慈善事业、官办慈善事业。 产生 1601年，英国旧《济贫法》;1834年，英国新《济 贫法》。真正具有现代意义的社会救助制度产生于 20世纪初，1935年美国的《社会保障法》、1946年 英国的《国民救助法》。 发展 二战以后，越来越多的国家建立了自己的社会救助 制度。享受社会救助成为社会成员的一项基本权利。

三、社会救助的特征 最低保障性 保障困难社会成员的最低生活。 按需分配 是一种有别于按劳分配与按资分配的国民收入再分 配。具有在确定的标准范围内(如贫困线以下或遭 受灾害时)向救助对象按需分配(现金援助、实物 援助、服务援助等)的特征。 权利义务单向性 只要符合救助条件，就有权利申请获得救助，而无 须尽缴费义务。 全民性 任何人只要符合社会救助的条件，即可得到社会援 助。

四、社会救助的功能 缓解贫困 缓解贫困问题是社会救助最基本和最直接的 功能。 推动社会公平和社

会文明进步 通过国民收入再分配保证了社会公平；援助 社会弱势群体是人道主义与人文关怀精神的 体现，是社会文明的进步。 是国家宏观调控的工具 作为社会保障的一部分，起着自动稳定器的 调控功能和相机抉择的政策决策作用。

五、社会救助的分类1.依据救助手段划分： 现金救助 实物救助 服务救助 以工代赈：是指通过提供相应的工作或就业机会并 发放劳动报酬的方式实现对救助对象的救助。 2.依据救助时间划分： 定期救助(最低生活保障 和对孤寡老人、孤残儿童的救助) 临时救助(灾害救助)

3.依据救助的实际内容划分： 生活救助(城乡低保) 灾害救助(各种自然灾害) 失业救助(失业保险期满仍未找到工作，我国 纳入低保体系) 住房救助(廉租房制度) 医疗救助(资助参加医保或减免医药费) 教育救助(九年制义务教育免收学杂费、资助 贫困大学生学费等) 法律援助(司法救济) 扶贫开发(扶贫、开发)

六、社会救助的对象 国际劳工组织认为：在工业化国家，那些收入相当 于制造业工人平均工资30%的家庭和个人应成为救助 对象。 欧洲经济合作委员会认为：如果一个成年人的可支 配收入(交所得税和保险税后)低于平均水平的50%, 则属于救助对象。 英国的救助对象分为四类：无固定职业或就业不充 分，无力定期缴纳社会保险费，因而无权享受社会 保险者；有权领取社会保险津贴，但不足以维持最 低生活者；领取社会保险津贴已满期限，却无其他 收入者；未参加社会保险，生活又无着落的人。 中国社会救助的对象分三类：一是“三无人员”, 即无依无靠、无生活来源、无法定抚养人的社会成 员；二是灾民；三是贫困人口。

七、社会救助的管理 中央政府集中管理型(英国、澳大利亚、 新西兰) 地方政府分散管理型(日本、瑞士、芬 兰、挪威、中国) 中央和地方分层管理型(法国、美国、 卢森堡)

我国社会救助 我国已基本建立社会救助体 系，十二五期间，我国将进 一步完善社会救助机制，提 升社会救助水平。

第二节 最低生活保障一、概念 最低生活保障是指国家和社会为生活在最低生活保 障线之下的社会成员提供满足最低生活需要的物质 帮助的一种社会救助制度。 二、原则 生存保障原则(保障最低生活，避免挨饿受冻) 普遍性原则(任何社会成员，不论其身份地位、有 无职业，只要收入低于最低生活保障线，均可享受 救助) 法制化原则(法律规范、强制实施) 维护受助者个人尊严原则(现代社会，享受社

会救 助已经成为公民的一项基本权利，再也不是接受恩 赐、怜悯和施舍了)

三、最低生活标准的概念及确定 1. 概念 最低生活标准又称最低生活保障线，是指在 社会发展的某一时期，由政府制定的、与社 会经济发展水平相适应的、在衣食住行等方 面保障居民生存的最低限度的基本生活标准。 2. 确定方法 一般，国际上确定最低生活标准的方法有以 下四种： 市场菜篮子法：维持居民生存和发展必不可 少的一篮子商品和服务的价格。

恩格尔系数法：根据家庭用于食物支出占全 部支出的比例来衡量贫困程度的一种方法。 恩格尔定律：随着家庭和个人收入的增加， 收入中用于食品方面的支出比例将逐渐减小。 恩格尔系数(%)= 食品支出总额 /家庭或个 人消费支出总额×100%。恩格尔系数在59%以 上为贫困，50-59%为温饱，40-50%为小康， 30-40%为富裕，低于30%为最富裕。 以一个家庭的食品消费支出除以0.59,即可 得出家庭收入的贫困标准。

国际贫困标准法：根据一个国家或地区的社 会平均收入水平来确定最低标准，是一种收 入比例法。如经合组织认为，最低贫困标准 相当于社会平均收入的50%—60%。 生活形态法：从人们的生活方式和消费行为 等生活形态入手，提出一系列有关贫困家庭 生活形态的问题，选出若干剥夺指标，即被 舍弃的方式行为，再根据这些剥夺指标及被 调查者的实际情况确定哪些人属于贫困者， 再分析他们被剥夺的需求及消费收入，得出 最低生活保障金额。

绝对贫困和相对贫困 A.绝对贫困：指维持生存的最低需求品缺乏。 B.相对贫困：建立在将贫困者的生活水平与 其他社会成员的生活水平相对比上的，是指 比社会成员平均生活水平低的生活状态。 一般而言，发展中国家的贫困大多数是绝对 贫困，发达国家的贫困基本上是相对贫困。 中国现阶段采用的是“绝对贫困为主，适当 兼顾相对贫困”确定低保标准的做法。