公私合作(PPP)和特许经营等相关概念辨析

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公私合作(PPP)和特许经营等相关概念辨析

公私合作(PPP)和特许经营等相关概念

清华大学建设管理系王守清刘云

1 项目融资的概念

要将特许经营概念和PPP概念的联系与区别搞清楚，首先就要从“项目融资”基本概念

说起。对非金融专业人士而言，项目融资有广义和狭义的两种理解。广义项目融资是指为特定项目的建设、收购和债务重组等进行的融资活动，即“为项目进行融资”；从金融学而言，是指债权人(如银行)对债务人(如项目公司)抵押资产以外的资产有100%追索权的融资活动，其实这就是传统的企业融资(CorporateFinance)。狭义项目融资是指“通过项目进行融资”，具体而言，就是通过某项目(如基础设施)建成后所能产生的期望收益、项目资产和有关合同权益进行融资的活动；从金融学而言，是指债权人对债务人抵押资产以外的资产仅有有限追索权甚至没有追索权的融资活动，正如FASB(美国财会标准手册)所下的定义，“项目融资(ProjectFinance)是指对需要大规模资金的项目而采取的金融活动。借款人原则上

将项目本身拥有的资金及其收益作为还款资金来源，而且将其项目资产作为抵押条件来处理。该项目主体的一般性信用能力通常不被作为重要因素来考虑。这是因为其项目主体要么

是不具备其他资产的企业，要么对项目主体的所有者(母公司)不能直接追究责任，两者必居其一。”本文此后所提到的项目融资都是指狭义项目融资。

因为项目融资的流程与合同都比较复杂，因此，并不是所有项目都适用于项目融资。一般而言，要应用项目融资的项目(包括商业项目和公共项目)必须具有这些特征：经济上和法律上都有一定的独立性、项目本身产生的现金流稳定且足够还本付息、项目有明确的目标而且常常有限定的运营期，而且最好规模比较大、长期合同关系比较清楚。基础设施(路、桥、隧等)、公用事业(电、水、垃圾处理等)、社会事业(学校、医院、养老院、监狱等)或自然资

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源开发(采油、气、矿等)等公共产品(含公共服务和准公共产品/服务，下同)项目正好具备了这些特征，故国际上这些领域的PPP项目一般多是项目融资，而这些项目往往都需要政

府的特许授权（不是谁都可以随意提供这些公共产品的），因此，笔者常常把狭义项目融资称作“特许经营项目融资”，笔者的三本PPP系列书都冠名“特许经营项目融资”即《特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP)》、《特许经营项目融资(PPP)：风险分担管理》、《特许经营项目融资(PPP)：资本结构选择》，以示与其它商业项目的区别。

2 特许经营、BOT、PFI和PPP的概念及其比较

2.1 特许经营、BOT、PFI和PPP的概念

如前所言，企业参与公共产品的提供，一般是需要政府授权的，因此，我国早期官方文件一般叫做“特许经营”，这是从英文Concession直译过来的，但现在中文的含义远比英文更广，正如第一作者曾参与起草的《基础设施和公用事业特许经营法》(2014年5月3日发布征求意见稿)和后来国务院转发的由发改委、财政部、住建部、交通部、水利部和人民银行联合发布的2015年第25号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（这是

我国目前层级最高、涉及部委最多的政策），“基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供

公共产品或者公共服务。”由此可见，我国的“特许经营”（更准确应叫做“政府特许经营”，以区别于提供非公共产品的连锁店之类的商业特许经营(Franchise)）与PPP内涵差别已不大。

上个世纪八九十年代我国第一轮社会资本参与基础设施和公用事业开发热潮中多使用BOT (Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交)模式或其演变形式，主要是由用户支

付；1992年英国则在之前二十几年的基础上提出了PFI (PrivateFinance Initiative，私营融资机会)的概念，主要是用于政府支付的公用事业和社会事业，如学校、医院、养老院、监狱等；1997年国际上(特别是联合国、世行、亚开行等国际多边机构)又提出了更广.

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义的PPP (Public-Private-Partnership，公私合作/合营/伙伴关系)概念，但早期的PPP更强调政府在项目公司中占有股份，通过商业而非行政的方法加强对项目的控制，以保障公众利益，共担风险和共享收益；后来的PPP则更广义了，一般作为政府与私营企业长期合作提供公共产品各种模式的统称，包括前述的BOT、PFI及其各种演变形式。2.1.1 BOT的概念

BOT是全球现代社会应用最早、相对简单或典型的特许经营或PPP模式，但国际上不同机构的定义也有不同，如：

●?联合国工业发展组织(UNIDO)：私营机构在一定时期内对基础设施进行融

资、建设、维护和运营，此后所有权移交为公有；

●?世界银行：政府给某些公司新项目建设的特许权，私营合伙人或某国际财

团愿意自己融资、建设某项基础设施，并在一定时期内经营该设施，然后将此设施交给政府部门或其他公共机构；

●?世界银行学院：一种私营部门和政府部门之间的长期合同关系，用以提供

公共设施或服务，其中私营部门承担较大风险和管理职责；

●?亚洲开发银行：项目公司计划、筹资和建设基础设施项目；经所在国政府

特许在一定时期内经营项目；特许期到期时，项目资产所有权移交给国家；

●?我国原国家计委：指政府部门通过特许权协议，在规定的时间内，将项目

授予外商或民企为特许权项目成立项目公司，由项目公司负责项目的投融资、建设、运营和维护。特许期满后，项目公司将特许项目无偿交给政府部门。

总之，BOT是指政府(主要是市级)通过特许权协议，授权私营企业(含外商)进行项目(主要是基础设施和自然资源开发)的融资、设计、建造、经营和维护，在规定的特许期(通常为10~30年)内向该项目的使用者收取适当(经政府批准的价格)费用，由此回收项目的投资、建设、经营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目将移交(一般是免费)给政府。.

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在我国，BOT是政府通过与外企/私企(八十年代中期至九十年代中期)或央企/国企(九十年代后期起至今)签订特许权协议吸引社会资本加快国内基础设施建设的一种手段，故也常称作“特许权/特许经营招标”或“法人招标”。

其实，BOT本身也是一种统称，主要有3种最基本的形式：

●?BOT(Build-Operate-Transfer，建造-经营-移交)，这是最经典的BOT

形式，项目公司没有项目的所有权，只有建设和经营权。

●?BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建造-拥有-经营-移交)：与

基本的BOT主要不同之处是，项目公司既有经营权又有所有权，政府允许

项目公司在一定范围和一定时期内等一定条件下将项目资产为了融资的目的抵押给银行，以获得更优惠的贷款条件，从而使项目所提供的公共产品价格降低，但特许期一般比BOT稍长。

●?BOO(Build-Own-Operate，建造-拥有-经营)：与前两种形式主要不

同之处在于，项目公司不必将项目移交给政府(经政府同意可一直延期甚至

永久)，目的主要是鼓励项目公司从项目全寿命期的角度合理建设和经营设

施，以提高项目产品/服务的质量，追求全寿命期的总成本降低和效率的提

高，使项目的产品/服务价格更低。按亚开行等国际机构观点，BOO是完全

私有化，不属于PPP。