【公共政策分析】【陈振明】第6章 政策过程：政策制定

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公共政策分析陈振明 主编

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第6章

政策过程：

政策制定

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6.1 政策议程6.1.1 政策议程的种类政策议程就是将政策问题提上政府议事日程，纳入决策领 域的过程。

1.系统议程 系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得公众注 意，并由与现存政府权威中的立法范围内的事务相关的一切问 题组成。系统议程本质上属于讨论议程。 一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具备以下三个 条件：(1)该问题必须在社会上广泛流传并受到广泛注意，或者至少必须为 公众所感觉；(2)大多数人都认为有采取行动的必要；(3)公众普遍认为， 这个问题是某个政府机关权限范围内的事务，而且应当给予适当的关注。

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6.1 政策议程2.政府议程 政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题组成 的。政府议程是行动的程序，是决策机关和人员对有关问题， 依照特定程序予以解决的实际活动过程。它比系统的程序更具 体、更明确。 按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，政府议程可分为 四种类型：(1)界定议程，由一些经过积极而且认真研究的项目所组成； (2)规划议程，由一些已达到规划阶段的项目所组成； (3)磋商议程，根据每一规划方案的利害得失，与政策相关的人彼此之 间进行磋商； (4)循环议程，已进入正式议程的每一方案，都要不断接受检验，加以 修正。

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6.1 政策议程3.两种议程的区别系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段，二者有着 本质区别。系统议程一般由一些较抽象的项目所组成，其概 念和范围都很模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提 出政策方案或解决办法。政府议程则较系统议程来得特定而 且具体，它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。问题经过 一定的描述，为决策系统正式接受，并采取具体方案试图解 决的时候，系统议程就转入政府议程。

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6.1 政策议程6.1.2 建立政策议程的途径社会问题进入政策议程的主要途径有如下几种： 1.政治领袖 2.政治组织 3.代议制 4.选举制 5.行政人员 6.利益集团 7.专家学者 8.公众 9.大众传播媒介 10.危机和突发事件

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6.1 政策议程6.1.3 建立政策议程的策略常有如下四种形式：1.社会中部分团体或者

个体主动，政府只是有限介入 2.政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人 只是有限介入 3.政府及社会团体与个人都主动介入 4.政府与个人、团体都不主动介入

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6.1 政策议程6.1.4 建立政策议程的模型根据政策问题的提出者在议程中的不同作用以及扩散其影响 力的范围、方向和程序，把政策议程的模型划分为三种类型， 即外在提出模型、动员模型、内在提出模型。 1.外在提出模型 2.动员模型 3.内在提出模型

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6.2 方案规划方案规划(formulation)是政策制定过程中一个最重要 的环节。政策问题一旦被提上议事日程，接着就进入 分析研究并提出解决办法即方案规划阶段。

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6.2 方案规划6.2.1 方案规划的含义所谓方案规划，指的是对政策问题的分析研究并提出相应的 解决办法或方案的活动过程，它包括问题界定、目标确立、 方案设计、后果预测、方案抉择五个环节。 方案计划有如下几个特征： 第一，方案规划的目的是为了解决既定的政策问题。 第二，方案规划的基本内容是方案设计和方案择优。 第三，方案规划既是一种研究活动，又是一种政治行为。

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6.2 方案规划6.2.2 方案规划的原则政策方案的规划必须遵循如下六条原则： 1.信息完备原则 2.系统协调原则 3.科学预测原则 4.现实可行原则 5.民主参与原则 6.稳定可调原则

6.2.3 方案规划的程序

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6.3 政策合法化6.3.1 政策合法化的概念和作用1.“合法性”与“合法化”概念合法性概念无论在广义还是在狭义的用法中都包含着同一要 旨：由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受。 合法的统治体现的是公民对政府或群众对政党的承认，是一 种“下” 对“上”的承认。合法化可以理解为在合法性可能被否定的情况下对合法性的 维护，也即合法化是指合法性的客观基础被质疑的时候，为 达成关于合法性的某种共识的努力。

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6.3 政策合法化6.3.1 政策合法化的概念和作用2.什么是政策合法化所谓的政策合法化是指法定主体为使政策方案获得合法地位 而依照法定权限和程序所实施的一系列审查、通过、批准、 签署和颁布政策的行为过程。 (1)所有的政策，包括中央政策和地方政策、法律和其 他形式的政策，都有其合法化的过程。 (2)政策合法化是有目的的活动。 (3)政策合法化是法定主体依照

法定权限所实施的活动。 (4)政策合法化是主体依照法定程序所实施的一系列行 为过程。

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6.3 政策合法化6.3.1 政策合法化的概念和作用3. 政策合法化的地位与作用政策合法化在政策过程中占有举足轻重的地位，在实践上也 具有重要意义。这主要表现在如下几个方面： (1)政策合法化是政策制定过程的重要阶段，又是政策 执行的前提。 (2)政策合法化是决策民主化、科学化和法制化的具体 体现。 (3)政策合法化是依法治国的需要，依法治国是现代国 家的基本标志。

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6.3 政策合法化6.3.2 政策合法化的主体及其权限1. 政策合法化主体的基本特征政策合法化的主体具有两个显著的特征，即宏观上的广泛性和 微观上的特定性。 所谓宏观上的广泛性是指：有权使政策方案获得合法地位的 国家机关，都可以成为政策合法化的主体。它既包括国家立法 机关(权力机关),也包括其他国家机关；既可以是中央国家 机关，也可以是地方各级国家机关。 所谓微观上的特定性是指：每一项政策方案的合法化主体是 特定的。尽管总体上政策合法化的主体是广泛的，但这并不意 味着任何一项政策方案的合法化活动都可以由任意一个国家机 关来进行。

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6.3 政策合法化6.3.2 政策合法化的主体及其权限2. 政策合法化主体的权限政策合法化的主体必须在各自的法定权限内使相应的政策方案 合法化。超越法定权限，就不能制定和颁布政策，否则，所颁 布的政策应视为违法和无效，主体也应承担违法后果。因此， 主体在政策合法化过程中应注意一些关于权限的问题：

(1)主体要有合法依据。 (2)注意政策所及事项、地域、措施和手段等的职权限制。 (3)注意滞后法律的效力问题。