美国政府间社会福利权责划分及其转移支付_李珍

美国政府间社会福利权责划分及其转移支付

o 李 珍 柯卉兵

[摘要]美国的社会福利制度发展的一个重要特征是各州之间的福利发展十分不平衡。为了实现缩小州际社会福利差异、均衡各地福利水平的目标,美国不仅明确划分了各级政府的社会福利管理权责,而且建立了一套完整的政府间的社会福利转移支付制度。研究并吸收美国社会福利制度发展中的有益经验,对合理划分我国各级政府的社会保障权责、利用政府间财政转移支付制度缩小地区间的社会保障差距、进一步完善社会保障制度有着重要的借鉴意义。[关键词]美国;政府间;社会福利权责;转移支付

[中图分类号]F810[文献标识码]A[文章编号]1006)012X(2007))05)0166(04)[作者]李 珍,经济学博士,教授,博士生导师,中国人民大学公共管理学院,北京 100872

柯卉兵,博士研究生,武汉大学社会保障研究中心,湖北武汉 430072

美国除了老年和遗属保险计划等少数福利项目是全国性的项目之外,多数项目都是由州政府或地方政府举办的。即便如此,进入上世纪80年代后,美国社会福利制度¹改革的一个明显趋势,就是联邦政府不断向州政府和地方政府/下放权力0,把一些联邦政府的福利项目向下移交。由于各地经济发展程度和产业结构不同,税收水平不同,因而导致了各地的社会福利待遇差别很大。针对这个问题,美国政府合理划分各级政府之间的社会福利权责,在此基础上建立了一套完整的政府间社会福利转移支付制度,以达到缩小州际社会福利差异、平衡各地社会福利水平的目的。

政府的财力有限,无法满足社会福利的需求,而另一方面,市场失灵被广泛认识,凯恩斯主义被接受,由此,联邦政府逐渐承担起较多的提供社会福利的责任。1935年5社会保障法6创立了三类重要的社会福利计划:老年和遗属保险计划、失业保险计划和公共援助计划,向盲人、65岁以上的贫困老年人和有未成年孩子的家庭提供援助(AidtoFamilieswithDe-pendentChildren,即AFDC)。前两项是保险计划,资金来源是专项工薪税收,而公共援助计划的资金来源则是政府的一般税收。这一时期强调的是发挥联邦政府对社会福利的责任和作用,罗斯福的社会保障思想突出强调了这个问题。

经过数十年的发展,在社会福利支出的政府结构上,联

一、美国政府间社会福利权责划分的历史进程

所谓社会福利权责,是指各级政府从事社会福利管理的

邦政府的开支超过州政府和地方政府。联邦政府的社会福利支出由1970年的773亿美元增加到1979年的2630亿美元,十年间增加了214倍;而州政府和地方政府的社会福利支出则仅仅由1970年的685亿美元增加到1979年的1672亿美元,

[1]十年间增加了114倍。1974年由石油危机引发的数年的经济

权力和责任,它规定了各级政府承担社会福利事务的性质和范围。各级政府从事社会福利事务需要相应的财政支出作保障,因此,合理划分各级政府间的社会福利管理权责是社会福利制度顺利实施的重要保障。美国社会福利供给的责任经历了由下而上,然后再由上而下的历史。

在早期,笃信自由主义的美国政府是小政府,联邦政府在社会领域少有作为,零星而低水平的社会福利项目是州政府和地方政府的责任提供和生产的。1929年发生的第一次经济大危机,出现大量的失业和贫困问题,由于州政府和地方

滞胀之后,美国结构性经济调整对州政府和地方政府的职能提出了新的要求。同时,/滞胀0在理论上引起了凯恩斯主义的危机和合作联邦主义的危机,新经济自由主义认为滞胀的主要原因是政府开支过大,其中又以福利支出为最,赤字的

¹美国的社会福利制度具有广泛的内容,包括社会保障(指老年、遗属、残疾、健康保险)、失业保险、工伤保险、医疗保险、生育保险、社会救济和社会服务等,大体上相当于我国的社会保障制度所涵盖的内容。

2007年第5期

财政政策则意味着高税收,高税收直接引起资本和劳动供给不足。解决滞胀的出路在于减少福利和税收,回到小政府的路径。新经济自由主义的政策主张渐渐占上风,所以联邦集权向地方分权转变被提上了议事日程。

20世纪80年代初,里根总统上台后开始削减社会福利项目的开支和取消某些项目,并且将联邦政府承担的一部分社会福利责任转移给州政府和地方政府,以减少联邦的开支。1982年,里根在国情咨文中提出了一项方案:联邦政府接管并负担全国的医疗补助项目,而把大约470亿美元的联邦项目(包括原来由联邦负担的食品券补助和AFDC计划等44个项目)连同为这些项目筹措资金的手段一起移交给州政府和地方政府,规定一个将近10年的过渡期,到1991年完成转

[2]移。这一建议是里根的/新联邦主义0的一个组成部分,可

[4]

就大得多0。因此,调节地区间和个人间的收入再分配的重

大决策,在很大程度上是中央政府的职责。

同时,根据财政分权理论,社会福利制度在具体实施过程中通常是直接与公民个人打交道的,有些项目甚至涉及到家庭财产的调查,往往地方政府更了解本地居民的具体情况。如果让地方政府承担社会福利责任,则有利于充分发挥其信息优势,并可以使地方有效地统筹安排有限的财政资源。因而,拥有信息优势的地方政府在管理社会保障公共事务方面有着更高的效率,分权也就有其必要性。

基于上述中央集权和地方分权理论,根据不同社会福利项目的特点,美国联邦政府和地方政府有不同的分工负责。最大的项目是老年、遗属和伤残保险(OASDI)计划,该计划由联邦政府负责,对享受条件和标准都有详细、严格的规定,其资金来源主要是由雇主和雇员共同缴纳的社会保障税,并由联邦政府统一负责。为老年人和部分残疾人提供健康保险的医疗照顾计划由联邦政府负责,其资金主要来源于由参保人缴纳的税费和联邦政府的一般税收。

失业保险由联邦政府和州政府共同负责,但由州政府管理,资金来源主要是失业保险税,失业保险税分为联邦税和地方税两种。州政府的收入占90%,联邦政府的收入占10%,后者主要用于调剂余缺。

社会救济和福利由联邦政府和州政府共同负责,联邦政府对一些社会救济和福利项目作全国性规定,大部分项目由州政府负责具体管理,补助水平取决于各州政府,资金主要由地方政府负责解决,全国统一的项目,联邦政府给予一定的补助。

为贫困者提供资助的医疗救助计划由联邦政府制定总体原则,州政府具体举办,各州自行决定享受人资格、服务类型和支付标准,联邦政府根据各州与全国人均收入水平的差异对各州进行补助。公共卫生以州政府和地方政府为主进行管理,资金也主要由地方政府负责解决,联邦政府给予一定补助。

以消除联邦政府、州政府和地方政府在社会福利权责分工上的混乱。

到上世纪90年代出现了联邦政府要求和控制州政府和地方政府过多的现象,使得州政府和地方政府不堪负担,也造成官僚主义。1996年克林顿政府的福利制度改革中,比较重要且争议也较大的条款是,提供福利的责任从联邦政府转移到州政府。按照新的制度,各州获得一笔数额规定的联邦资金,且不需要配套,这样新法案把审核现金援助资格的责任转给了州政府,各州政府在决定福利救济金的规模时,自主

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权更大了。这是一个联邦社会福利政策的重大转变,而且可

能成为未来联邦各项计划下放到州的一种模式。

从传统福利措施中的州政府和地方政府责任主体,到现代社会福利制度创立之初的联邦政府的主导作用,从里根政府的新联邦主义,再到上世纪90年代末福利改革中的/权力下放0,美国社会福利的发展历程表明,美国政府间的社会福利权责关系,是一个随着经济政治结构变化而不断变化 …… 此处隐藏：7781字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……