农村集体土地所有权立法反思

我国现行立法对土地的规定实质上是国家享有所有权,农村集体并不享有所有权。农村集体土地所有权的实质是集体土地的使用权,农村集体土地的核心在土地的用途上。本文认为,国家应将集体土地根据用途进行严格分类,将集体土地中的农用地明确归国家所有,将建设用地和未利用地真正归集体所有,允许宅基地进行流转。

筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游

农集土所权村体地有立思法反■贾宝金 (岛农业大学人文社科学院山东青岛 2 6 0 青 6 1 9)◆ 中图分类号：DF 2 文献标识码：A 70村内各该农村集体经济组织或者村民小组内容摘要：我国现行立法对土地的规

用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。第 6条规” 2

定：“ 1 1农￣1 - ',民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直

辖市规定的标准。‘…农村村民建住宅，应当符合乡 ( )镇土地利用总体规划，并尽

量使用原有的宅基地和村内空闲地。‘…农村村民住宅用地，经乡 ( )民政府审镇人核，由县级人民政府批准；其中，涉及占

用农用地的，照本法第 4条的规定办理依 4审批手续。农村村民出卖、出租住房后，…‘ 再申请宅基地的，不予批准”。该条明确了 对农村村民一户只能拥有一处宅基地，并对农村建房用地的标准、审批权限作出了 基本的规定。该法第 6 3条规定：“民集农体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是，符合土地总体规划并依法取得建设用地的企业，因破

经营、管理；已经属于乡 ( )农民集体镇所有的，由乡 ( )镇农村集体经济组织经营、管理”。 20 0 7年 3月 1 6日十届全国人大五次

定实质上是国家享有所有权，农村集体并不享有所有权。农村集体土地所

有权的实质是集体土地的使用权，农村集体土地的核心在土地的用途上。 本文认为，国家应将集体土地根据用

会议正式通过了《中华人民共和国物权法》 (以下简称《物权法》。《 )物权法》对集体土地所有权作了系统的规定，第5其 8条规

途进行严格分类，将集体土地中的农用地明确归国家所有，将建设用地和

产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。基本法明确了对包括宅基地”在内的集体土地使用权禁止流转。《权物法》第 4 3条规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量

。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”

未利用地真正归集体所有，允许宅基地进行流转。

定：“法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”第 5。 9条规定：“民集体所有的不动产和动产，农属于本集体成员集体所有。第 6条规定：” 0

关键词：农村集体土地所有权农用地

现

所

“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、

荒地、涂等，照下列规定行使所有权：滩依

( )一属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；二 ) (分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；三 )于乡 (属

1 9年 5月 6日国务院办公厅发布的 96《关于加强土地转让管理，严禁炒卖土地的

的土地属于国家所有。农村和城市郊区的

通知》第 2条第 2款规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民

占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。从以上条文可以看出，我国，体 在集

也属于集体所有”即以国家根本大法的形。

镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

民集体所有的，由村农业生产合作社等农

现行法律、法规对农村集体土地所有权的限制《法》第 1宪 O条第 4规定：“何组款任

土地所有权这一规定由于缺少处分权， 实际上是不存在的。据民法理论，根所有权是完全物权，有完整性、自主性与自具 治性，要不损害国家、会公共利益和只社

织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法

他人利益，所有者有权自主地决定如何利用或处分其财产。我国《民法通则》第 7 1条规定财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。占有、使用、收益和处分是所有权的主要权能，而处分权是所有权的核心。我国现行农村集体土地所有权中农村集体对土地并不享有处分权，实际上是处于国家公权的控

制之下，土地管理《法》规定了土地利用总体规划制度、土地

以基本法的形式，将集体土地所有权作为一

律的规定转让。即以根本法的形式禁止土”

项基本的权利。土地管理法》第 8条第《

地买卖。担保法》第 3《 7条规定：“下列财产不得抵押…… ( )耕地、宅基地、自一 留地、自留山等集体所有的土地使用权……。《”土地管理法》第 4条规定：“国家编制土地利用总体规划，定土地用途，规

法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于民集体所有的土地依法属于村农民集体所

将土地分为农用地、建设用地和未利用地， 农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构

有的，由村集体经济组织或者村民委员会

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