论城市规划的公共政策导向与依法行政

论城市规划的公共政策导向与依法行政赵　　民　　　雷　　诚

【摘要】讨论城市规划的公共政策导向与依法行

政的关系。宏观层面的、战略性阶段的规划，要

突出政策性，清晰表述具体的政策目标和要求；

实施性的规划，其主要属性应是“地方性法规”或

“公共契约”。另一方面，城市规划施行与公共行

政是密切联系在一起的，因而在城市规划的行政

管理层面，要使既定的公共政策“制度化”，从而

为“依法行政”提供前提条件。

【关键词】城市规划；公共政策；依法行政

ON PUBLIC POLICY ORIENTED URBAN PLAN-

NING AND ADMINISTRATION ACCORDING TO

LAW

ZHAO Min; LEI Cheng

ABSTRACT: This paper discusses the relationship

between public policy oriented urban planning and

adminstration according to law. It is argued that the

perspective and strategic planning should focus on

policy consideration by specifying policy targets and

requirements, whereas implementary planning should

be local regulations or common agreements. On the

other hand, The planning implementation by nature

is the pubic administration, which requires the legal

base. Therefore the institutionalization of public

policy in the urban planning administration is

necessary.

KEYWORDS: urban planning; public policy; public

administration according to law讨论很多，城市规划与公共政策的关系问题也广受关注。城市规划界的专家学者纷纷提出自己的观点，例如：“城市规划应该是城市政府部门的公共政策之一部分”、“城市规划基本的内容应当是城市其他各项政策的起点和最终归结”（孙施文、王富海，２０００）；“城市规划的本质就是制定与空间发展及空间资源使用相联系的公共政策，并凭借公共权力加以施行”（赵民，２００４）；　“城市规划应当成为国家重要的公共政策”（陈为邦，２００５）；“城市规划只有具备公共政策性质才能发挥宏观调控作用”、“城市规划不仅具有技术性、区域性、艺术性、综合性等特点，更重要的是，它最基本的属性在于它的政策性”（石楠，２００５），等等。新颁布的《城市规划编制办法》（２００６年４月起施行）对此的表述是：“城市规划是政府调控城乡空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公共利益的重要公共政策之一”。此外，建设部高层领导也在不同场合讲过城市规划是一种公共政策，并认为目前以目标和问题为导向的公共政策研究是整个规划体系中的薄弱环节。“城市规划作为公共政策”似乎已经成为了一种“政治和制度引导下”的共同认识。但细究之下，“城市规划”与“公共政策”究竟是怎样的一种关系并不明晰。这种不明晰的“政策化”认识倾向及相应的言论传达的是一种较为模糊的信息，无助于人们把握城市规划的本质和理解国家

宏观调控政策、城市政策、城市规划与规划行政【作者简介】

赵民，男，同济大学建筑城

规学院教授。

雷诚，男，同济大学建筑城

规学院博士研究生。

【收稿日期】２００７－０３－０７【文章编号】１００２－１３２９（２００７）０６－００２１－０７【中图分类号】ＴＵ９８４【文献标识码】Ａ21１　　问题的提出随着我国经济、社会及城镇化的不断发展，城市规划的实践及理论研究也在不断发展。近年来，关于城市规划的性质及如何对其准确定义的的相互关系。强调城市规划的公共政策性含义无疑是有其现实意义的，但学界还需深入研究和阐明“城市规划与公共政策”的关系。显然，城市规划的概念不仅因为时代的变化而不同，也会因人们所从

规划研究

Planning Studie

s

事的工作性质和所处规划阶段的不同而产生不同

认知。对于“城市规划与公共政策关系”的讨论

和认识也应当基于对规划本质的认识而展开。本

文回顾现代城市规划的起源和发展演进，分析我

国城市规划的发展状况，讨论城市规划的公共政

策观及其与依法行政的关系。意图和社会目标，亦即是在公共政策导向下的公共开发行为。在２０世纪６０、７０年代以后，“石油危机”导致了西方国家的经济衰退，并引发了一系列的城市社会问题。与此相对应，城市规划领域有了很大扩展，经济发展、社会公平、环境保护，以及诸如就业、住房、种族、女权等问题，都

进入了规划研究的视角，规划的公共政策功能被

提到了前所未有的高度。这一发展对其后的城市

规划学科和职业实践产生了深远影响。２　　历史的视角

现代城市规划的发展已有百年历史，基于历

史进程的回顾，可以从若干不同的视角来认识城

市规划与公共政策的联系。２．２　　城市规划的公共政策属性及公共行政机制

在市场经济条件下，市场是配置资源的基础

力量；市场主体追求的是效率，而政府的职能是

维护市场秩序、克服市场的低效和失效，并追求

社会公平。政府的职能内涵要由一系列公共政策

来演绎，并通过公共行政程序来落实。从公共行

政的角度看，城市规划是政府针对市场失灵而进

行公共干预的具体手段之一，这种干预涉及社会

利益的调节及效率和公平的权衡，因而既要有基

于价值判断的“公共政策”导向，也要有法律的

授权和约束。也就是说，公共政策的清晰合理与

公共行政机制的法治化缺一不可。从城市规划的

发展历史看，其“公共政策”的效用是建立在强

有力的法律保障基础之上的，并且经历了由封闭

简单的行政管理走向开放公共管理的转变过程。

以英国为例，从１９４７年的《城乡规划法》

（Ｔｏｗｎ　ａｎｄ　Ｃｏｕｎｔｒｙ　Ｐｌａｎｎｉｎｇ　Ａｃｔ）开始，建立了

二次大战以后为世界许多国家所效仿的城市规划

体系，即以发展规划为核心的城市规划体系。此

后，英国根据国内经济发展的形势和面临的主要

社会问题，先后制定了一系列的法律以维护和保

障城市规划的实施。１９６８年，英国基于当时经济

社会发展状况、城市规划实施的条件及新的城市

规划理念，对城市规划体系又进行了调整，进一

步明确了中央政府与地方政府的事权划分，并相

应建立了两个层次的规划编制体系，即结构规划

（Ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ　Ｐｌａｎ）和地方规划（Ｌｏｃａｌ　Ｐｌａｎ）。结构

规划是一种政策文件，由中央政府批准。结构规

划针对区域性的发展问题，并为地方规划提供指

引，因而没有“图纸”、只有“图示”；地方规划

由地方政府根据结构规划而制定，无需中央政府

审批。地方规划由“文本”和“图纸”所组成，它

为地方的开发控制管理提供依据。其后曾出现过

将两个层次规划合一的“一体化规划”（Ｕｎｉｔａｒｙ

Ｐｌａｎ），但规划的基本内涵没有变。这一阶段的城

市规划基本处于相对封闭的单纯的行政管理阶段。２．１　　现代城市规划的诞生和基本理念霍尔（Ｐ Ｈａｌｌ）曾指出，“现代城市规划和区域规划的出现，是为了解决１８世纪末产业革命所引起的特定社会和经济问题”。工业革命引发了城市化巨大的 …… 此处隐藏：11451字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……