推进基层治理的困境与对策分析

第32卷第2期2016年2月商丘师范学院学报

JOUＲNAL OF SHANGQIU NOＲMAL UNIVEＲSITY Vol．32No．2February 2016

收稿日期：2015－11－02

基金项目：广东省人民政协理论研究会课题

“协商民主与政治发展研究”（编号：2015ZX001）；广东省哲学社会科学规划项目

“社会转型期扩大公民有序政治参与研究”（编号：GD11XZZ02）。作者简介：伍俊斌（1978—），男，湖南新化人，教授、博士，主要从事政治哲学与政治学理论、政治发展与政治变革、中国政治和

社会组织研究。

推进基层治理的困境与对策分析

伍俊斌

（中共广东省委党校科社教研部，广东广州510053）

摘

要：加强和改善基层治理，

切实维护基层和谐稳定，是当前亟待研究解决的重大现实课题。推进基层治理的现实困境主要体现在：基层党组织统领基层工作能力不强，乡镇（街道）权、责、能失衡严重，乡镇（街道）与村（居）关系不顺，基层组织行政负担过重，基层组织为民办事基础薄弱。推进基层治理需着力构建区域化基层党建工作新格局，建设高素质基层执政骨干队伍，创新基层治理架构，理顺乡镇（街道）与村（居）的关系，加强村（居）两委建设，培育发展和有效监管社会组织。

关键词：基层治理；治理架构；社会组织；困境；对策中图分类号：D621

文献标识码：A

文章编号：1672－3600（2016）02－0037－07

基层治理，一头系着乡村，另一头连着城市，关乎城乡经济发展与社会和谐稳定。加强和改善基层治理，是当代中国促进城乡统筹和城乡一体化发展的重要体制机制保障，是促进基本公共服务均等化的必然要求，

是社会转型和变革进程中促进社会融合与社会和谐的重要基础。尤其是在当前体制转轨、

社会转型时期，加强和改善基层治理，对于推进经济社会健康发展与社会和谐稳定具有重要实践价值

［1］

。树立固本强基、重视基层的鲜明导向，把基

层组织建设得更加坚强有力，探索形成科学合理的基层治理架构，巩固和提高基层党组织的领导核心地位，夯实党执政的组织基础，切实维护基层和谐稳定，

是当前亟待研究解决的重大现实课题。一、当代中国推进基层治理的现实困境（一）基层党组织统领基层工作能力不强基层党组织是发挥党的领导核心作用，团结带领广大群众全面建成小康社会、同心共筑中国梦的战斗堡垒。基层党组织的领导核心作用需要进一步强化，基层组织之间的关系需要进一步理顺，基层治理架构需要进一步完善，基层干部队伍综合素质需

要进一步提高。当前，一些基层党组织统领基层工作能力不强，战斗力和凝聚力较弱，甚至有少数处于软弱涣散状态。一些基层党组织领导班子整体素质和能力水平不高，

其思维方式、工作作风和服务能力与经济社会的发展水平不适应，与人民群众的利益诉求不适应，

与执政党的转型目标不适应。一些基层党委政府公信力不高，党群关系、干群关系紧张，经常出现“说话无人听、办事无人跟”的情况，甚至有陷入“塔西佗陷阱”的趋势。一些村（居）两委之间、

两委与其他组织之间关系不顺。一些村（居）党员干部队伍结构不合理，

后备力量不足，年龄偏大、文化程度偏低、带头致富能力偏弱的“三偏”现象仍然比较严重。一些地方还存在“能人不入党，入党非能人”

的不正常现象。一些村（居）党组织、自治组织和经济组织之间体制混乱、政经混合、职能不清。一些地方有序参与、信息公开、议事协商、权力监督机制不健全。一些地方的集体经济收入主要在村民小组一级，而不在村一级，但村民小组运作很不规范。一些地方普遍存在“四个民主”

发展不平衡问题，即民主选举的核心地位以法的形式得到了保

障，但民主决策、民主管理和民主监督在实践和立法层面都存在诸多问题，而且重视程度还亟待提升。

（二）乡镇（街道）权、责、能失衡严重

乡镇（街道）是我国治理体系中极其重要的一环，是党和政府联系广大群众的重要桥梁和纽带，起着承上启下的重要作用。新时期乡镇（街道）运行过程中出现诸多结构性的问题，突出表现在权力小、责任大、能力弱，出现权力、责任、能力之间严重失衡的态势。

乡镇（街道）权力小、责任大或者有责任却没有相应的权力，责任在乡镇（街道），权力却在县级职能部门，未能形成相互衔接、运行顺畅的权力与责任体系。乡镇（街道）财权与事权严重不对称，在税费改革中，财权被上收，事权被下移，乡镇（街道）财权被大幅削弱；欠发达地区基层政府财力保障水平低下，增收难度大，负债普遍较重，基本靠上级财政拨款来维持；为解决经费问题，一些地方依赖卖地或挪用专项资金，甚至与民争利，引发矛盾。一些乡镇（街道）财政预算约束“软化”，监督乏力，浪费比较严重。

压力型干部考核评价机制的弊端不断显现。现在对乡镇（街道）干部实施的是一种压力型干部考核评价机制，即由上级分解和下达各项指标，由上级考核指标完成情况，并以此作为干部考核评价的基本依据，参考群众意见在一定程度上流于形式。随着乡镇（街道）的主要职能转向社会管理和公共服务，压力型机制的弊端日益凸显。乡镇政府往往为了完成指标，违背经济规律和脱离群众需要，不经科学论证，上马形象、政绩工程，唯上不唯下，唯官不唯民，漠视群众利益、愿望和要求。

（三）乡镇（街道）与村（居）关系不顺

乡镇（街道）和村（居）是基层治理的主体。当前，乡镇一级政府条块关系很难理顺，镇村关系很难理顺，治理困境凸显。

基层治理结构引发基层治理困境。乡镇政府实行“条块结合”的管理体制，这种以职能分工为基础的“条条”体制与以地域划分为基础的“块块”体制相结合的基层治理结构，一方面肢解了乡镇职权，另一方面抢夺了乡镇财权。权力的分崩离析使乡镇政府无法有效领导和管理本区域内的各项事业［2］36。

镇与村关系职责不明确，边界不清晰。镇村关系可大致划分为三种相互联系又有所区别的关系：一是乡镇政府与村委会在村民自治事务层面是指导与被指导的关系；二是乡镇党委、政府与村支部之间在坚持党的领导层面是领导与被领导的关系；三是乡镇政府与村级组织之间在贯彻执行大政方针政策、法律法规和社会公共事务等层面是行政管理与被管理的关系［3］。但上述三种关系在实践中很难理顺，突出表现在乡镇政府与村委会之间的职责范围不明确，两者的边界不清晰，造成两者权责不清，在实际运行过程中容易互相扯皮、互相推诿，村委会抵制乡镇政府的现象时有发生。

村民自治呈现“附属行政化”和“过度自治化”两种不良倾向。有些乡镇政府把村委会视为自己的下属组织机构，将行政命令和行政权力完全凌驾于村民自治之上，用传统的强制命令式管治方式对村委会的运行进行强力干预和控制。村委会只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，而置群众利益和意见于不顾，呈现“附属行政化”倾向。有些村委会超出了法律法规许可的自治范围和程度，处理问题仅仅从本村或少数人的局部利益出发，不自愿接受甚至力求完全摆脱乡镇党委、政府的管理和指导，追求独立王国，追求绝对自治，呈现“过度自治化”倾向［2］37。甚至有一些村委会或村干部为了自身利益，比如征地拆迁，故意制造或激化乡镇政府与村民的矛盾，从中投机谋利。

（四）基层组织行政负担过重

基层组织行政负担过重主要表现在：过度转嫁行政事务。有些乡镇（街道）超过一半的行政事务都下达给 …… 此处隐藏：10634字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……