第13章 政府间的财政关系(公共经济学-华南农业大学,熊名奇)

第十三章 政府间的财政关系

第一节 分级财政体制与政府间职能的划分 一、分级财政体制 (一)财政体制概述 财政体制是政府间财政关系的具体规定，是在特 定的行政体制下，通过一定的方式调节政府间财 力分配的基本制度，是国家在中央和地方以及地 方各级政权之间，划分财政收支范围和财政管理 职责与权限的一项根本制度。 所谓政府间财政关系，是指一国之内不同级别政 府之间或同级政府内部财政收支和权限的划分关 系。

(二)政府预算管理体制 政府预算管理体制是国家经济体制的重要组成 部分，是确定中央和地方以及地方各级政府之 间的分配关系的根本制度。 研究政府预算管理体制，必须弄清楚以下几个 概念：财力、财权和财政责任的内涵及其相互 关系。财力，一般是指财政收支范围，它反映 财政收支的规模和数量。财权，一般是指财力 的支配权和财政立法以及规章制度的制定权。 财政责任，一般是指各级财政担负的职责，它 包括经济责任和社会责任。

(三)多级政府及财政分权的理论依据 (1)斯蒂格勒最优分配模式。斯蒂格勒 (Stigler)认为，可以从两条原则出发阐 明地方政府存在的必要性：一是与中央 政府相比，地方政府更接近公众，更了 解辖区内居民对公共服务的选择偏好及 效用；二是一国国内不同的人们有权力 对不同种类与不同数量的公共服务进行 投票表决，与之相适应，不同种类与不 同数量的公共服务要求有不同级次、不 同区域的政府来提供。

(3)分权“俱乐部”理论。其理论核心 有两个方面，一方面，随着俱乐部接收 新成员的增加，原有俱乐部成员所承担 的成本会由更多的新的会员分担；另一 方面，新成员加入的过多会随之增加拥 挤成本，产生外部负效应。显然，一个 俱乐部的最佳规模，应确定在外部成本 等于新成员分担成本所带来节约的均衡 点上。

二、政府间职能的划分

(一)经济稳定职能 大多数经济学家在宏观经济的稳定职能应主要为中 央政府所承担这一点上的看法是基本一致的，对这 一观点的论证则着手于考察地方政府是否有能力使 用稳定经济的各种政策工具。 从货币政策工具来看，几乎所有国家的货币制造和 销毁权都由中央政府所掌握，地方政府没有制造新 货币的能力。 从财政政策工具来看，一国范围内各地区的经济间 具有高度的开放性，要素和商品在国内市场上的流 动性很大，这种高度的开放性和流动性严重地限制 了地方政府使用反周期财政政策工具的能力。

(二)收入分配职能。 有

一种观点认为，收入分配的公平是一种 全国性的目标(即人们不仅关心本地穷人 的收入状况，同样也会关心本国其他地区 穷人的状况),应有全国统一的标准。 而另一些经济学家则认为，人们更关心的 只是本地区穷人的状况，不同地区对收入 公平程度的偏好是不同的。 不论是从个人之间的再分配，还是从地区 间的再分配来看，分配职能都应是中央政 府的财政职能。

(三)资源配置职 能。 与稳定及再分配职 能不同，大多数经 济学家认为公共品 的提供应该是一个 较分权的模式，地 方政府应承担起资 源配置的主要职能， 以提高效率。 1.全国性公共品与 地方公共品

2.最佳的政府规模

3.蒂布特模型(Tiebout Model) 通过第一点的分析可知，分权的资源配 置模式比集权模式更加有效，然而这只 是问题的一个方面，对于分权模式是如 何达到资源的配置效率的，蒂布特模型 给出了很好的解释。在大量假设的基础 上，该模型认为消费者投票人 (Consumer-voters)会在众多提供不同 公共劳务水平的社区中进行选择，寻找 一个公共劳务提供水平及税收负担符合 其要求的社区前去居住，因而具有相同 偏好的人会居住在同一区域里。

第二节 各级政府的支出划分

一、公共产品及其受益范围 (一)全国性与地方性公共产品 全国性公共产品应该具有三个方面的突出特征。 首先，公共产品的受益范围被限定在整个国家 的疆域之内，无论国土面积大小，都是如此； 其次，公共产品的受益在整个国家的疆域内散 布得相当均匀，无论何种内容的公共产品及国 土面积的大小，也都是如此；第三，全国性公 共产品的提供者不可能是某一级地方政府，而 只能是中央政府。

地方性公共产品的特征主要表现在三个方 面：一是地方性公共产品的提供者是各级 地方政府，而不应该是中央政府；二是受 益范围基本上被限定在某一个区域之内， 并且这种受益在本区域内散布得相当均匀； 三是这类公共产品的受益者主要是本辖区 内的居民。

(二)准公共产品的有效提供 一个需要充分注意的问题是，纯公共产品并 非肯定就是全国性的，准公共产品也并不一 定就是地方性的。 另外，根据公共产品本身的特征和受益广度 的差异以及各级政府职责的内在要求，可以 判断出，地方性公共产品须由地方政府负责 提供，全国性公共产品则由中央政府出面提 供。

二、政府事权和支出范围的界定 三、支出划分的规范化与法制化

从一定程度上讲，规范化和法制化是合 理确定各级政府事权范围的重要保证。

第三节

各级政府间的收入划分

一、政府间分税原则与税种选择 分税有三种方式：分税种、分税收收入、分税率。 (一)政府间分税的基本原则 (1)流动性税基的税种应为中央税。 (2)具有再分配性质、以支付能力为基础的税种应为 中央政府所掌握。 (3)税基在全国范围内分布不平衡的税种应为中央税。 (4)收入易发生周期性波动的税种应由中央政府征收。 (5)在税收体系中占主要地位、收入比重较大的税种 应为中央税。 (6)产地型产品税(Origin Type Product Tax)应为中 央税。

(二)税种的选择 综合上述原则，并考虑到应赋予地方政府一定的组织 收入的积极性，保证地方收入的稳定增长，可以对一 些主要的税种作如下选择： (1)个人所得税应为中央税。 (2)公司所得税应为中央税。 (3)增值税应为中央税。 (4)资源税应为中央税。 (5)选择性货物税及零售税这些终点型产品税，可以 由地方政府征收。 (6)土地税、房产税等非流动性税基的税收，可以作 为地方政府的主要税种，以稳定地方的财政收入。 (7)使用费和捐税，地方政府可以根据各地的实际情 况开征。

二、政府间税基的分享

政府间税收划分，时常伴随着政府间税 基分享的问题。所谓税基分享，指的是 两个或两个以上级别的政府在一个共同 的税基上征收各自的税收。税基的分享 有三个含义：一是某些税种的全部或部 分的收入归某级政府；二是把各个税种 的管理权限划归各级政府；三是把确定 各个税种、税基和税率的权力划归各级 政府。