建设学习型政府-------- 新公共管理

建设学习型政府-------- 新公共管理

传统行政和新公共管理

公共行政的僵死的、等级制的官僚制组织形式曾经支配了整个20世纪漫长的时期，而在学习型社会的观念不断深入人心的背景下，公共行政的面貌开始焕然一新，取而代之的是公共管理的弹性的、以市场为基础的新形式。这不仅仅是一种形式上的变革或管理风格的细微变化，而是在政府的社会角色及政府与公民关系方面所进行的改革。传统的公共行政已经从理论和实践上受到质疑，新的以学习型为内涵的公共管理的应用意味着在公共部门中出现了一种全新的典范。

澳大利亚学者欧文〃E〃休斯在《公共管理导论》一书中就提出， 行政 和 管理 不是同义词，它们在公共部门中的运用也不一样。公共行政是一种服务于公众的活动，公务员

执行的是他人制定的政策。公共行政注重的是程序、将政策转化为行动和办公室管理。 管理 则包括 行政 在内，而且也涉及到组织，即以最高效率实现目标并对结果真正负有责任。这两种要素并不一定存在于传统的行政体制中。公共行政注重的是过程、程序和符合规定，公共管理涉及的内容则更为广泛。一个公共管理者不仅仅是服从指令，他注重的是取得 结果 和为此负有的责任。

由于这些词意方面的差异，在公共部门中使用 管理 和 管理者 的概念已经成为一种趋势。 行政 和 管理 这两种密切相关的词可能在使用上会发生变化：其中之一会被使用得更频繁；另一个则会受到人们的冷落。这种一般过程的表现之一是， 公共行政 作为对执行性工作的描述明显失去了人们的偏爱； 管理者 一词已比过去常用的 行政者 一词用得更为普遍。正如波利特指出的那样： 他们以前被称之为‘行政管理者’、‘主要官员’、‘财政官员’或‘副局长’。现在他们都是‘管理者’ 。这种现象可能仅仅是一种 一时的爱好 或 时尚 ，但是，它也可能反映出占据此职位的人观念方面的实际变化，表明了 行政 和 管理 之间的差异。

这些名称的变化并不是表面现象。从狭义上说， 行政 和 管理 是某种活动或某种职能的描述。如果工作完成了，某个人或某种职能如何称呼无关紧要。但从广义上说，这些用语很有分量。如果将职位描述从 行政者 变为 管理者 ，将会命名任职者改变其看待或履行该职务的方式，这样，用来进行职位描述的用语将不再是无关紧要的了。 管理者 一词所以被用得更为频繁，就在于它可以更好地描述所要完成的工作。公务员日益把自己看做是管理者而不是行政者。他们认识到，他们的职能是进行组织，以实现他们对其结果负有真正责任的目标，而不仅仅是服从命令。因此，使用 公

共管理 一词正在成为人们的偏好， 公共行政 一词即使还未被人丢弃，现在也似乎已经过时了。

根据语义学方面的探讨，我们可以得出这样一个结论，依据行政概念发展而来的公共服务与依据管理概念发展而来的公共服务是不同的。实际上，在这两种公共服务之间一直存在着悬而未决的紧张状态。我们可以看到，在许多地方，公共行政的概念在体制和观念中是根深蒂固的，以至于使人们很难深入思考变革问题并付诸实现。而且，在推行较新的管理形式时，由于对行政理论的依赖程度之深，或许很难进行实际的变革。但是，目前所发生的一切似乎是根本性的变革而不仅仅是名称的改变。一旦采用了管理的概念，紧接着会相继发生一系列的变化，包括：对变革负有的责任、外部关系、内部体制和政府本身的概念。通过将公共行政的传统模式与新公共管理的模式进行比较对照，我们可以清楚地看到最好的效果。

新公共管理

新公共管理出现的原因有多种说法，但其根本原因在于传统行政模式已经不再起作用，并且被公认为正在失去作用。一个学习型政府首先对此有所认识，并且开始对传统模式的某些最基本的信念提出挑战。政府开始雇用经济学家或在管理方面受过训练的人员，而不是具有多方面才能的行政

人员；从私营部门引入管理技术；在降低成本的目标下，将公共部门活动与私营部门活动之间的分界线后移，扩大了二者融合的范围；并且开始改革政府系统内不再需要的工作条件。政府在实际收入下降时，面临着服务水平不变的政治要求。在这种情况下，惟一的出路是提高生产力。从而为新公共管理的兴起提供了有利时机。

1、管理的方法

胡德(Hood)认为管理主义过程，也就是他所说的 新公共管理 ，包括了七个要点：

(1)公共政策领域中的专业化管理。这意味着让管理者管理，或如胡德所言：由高层人员对组织进行积极的、显著的、裁量性的控制。

(2)绩效的明确标准和测量。这需要确立目标并设定绩效标准。

(3)格外重视产出控制。根据所测量的绩效将资源分配到各个领域，因为需要重视的是目标而非过程。

(4)公共部门内由聚合趋向分化。这包括将一些大的实体分解为围绕着产品组成的合作性单位，它们的资金是独立的，彼此之间在保持一定距离的基础上相互联系。

(5)公共部门向更具竞争性的方向发展。这包括了订立合同条款以及公开招标程序，其合理性则在于竞争是降低成本和达到更高标准的关键所在。

(6)对私营部门管理方式的重视。这包括不再采用 军事化 的公共服务伦理观，在人员雇用及报酬等方面更具有弹性，这种转变的合理性在于，需要将私营部门经证实有效的管理手段转到公共部门中加以运用。

(7)强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。胡德将这看做是压缩直接成本，加强劳动纪律，对抗工会要求，降低使职工顺从企业的成本。

2、新公共管理的理论基础

新公共管理的理论基础是经济学理论和私营部门管理。 经济学作为管理主义的基础使它成为最有力的社会科学理论。经济学中最关键的假设有两个。首先，是关于个人理性的假设，即假设个人总是趋利避害。其次，个人理性的假设使某一精心构筑的模式得以成立，并可以将其高度抽象，依据此模式可预期人们的总体行为。在此意义上说，经济学力图通过演绎得出结论，这就使它有别于惯于采用归纳方法的其他社会科学。

另一方面，公共管理无疑在理论和实践上都受到私营部门的影响。公共部门和私营部门也许存在着本质的区别，但这并不意味着出自私营部门的理论和有关技能与公共部门毫无关系。为公共管理所吸取的几项管理变革是由私营部门率先进行的。建立更有弹性的组织、重视结果都源于私营部门；目前为公共部门日益重视的战略计划和战略管理也出自

于私营部门。私营部门的人事管理制度在某种程度上也为公共部门所采纳，包括在组织中推行激励机制和其他不同的制度。

重视目标或许是引自私营部门最重要的一点。传统的行政模式因其过于关注结构和过程而忽略了结果，因而受到了众多批评。现在的公共部门管理转而将目标作为首要的目的，其他则退居其次，这是人们在态度上的一个重大变化。而且，正如前文所分析过的那样，官僚制组织并不是生来就有效率的。私营部门还尝试过其他形式的组织结构，例如利润中心、分权制以及灵活的人事制度等等，类似的例子在公共部门中均可找到。私营部门向弹性化转变的

趋势现正为公共部门所争相效仿。

经济学和私营部门是新公共管理的主要理论基础。这种理论支持是否令人满意，或者是否能达到和传统模式一样的效果，是管理主义模式遭受到批评的主要方面之一。

按照澳州学者欧文〃E〃休斯在《公共管理导论》(中国人民大学出版社)一书中的研究，新公共管理或管理主义的出现，标志着早期改革发生了一种变化。它在理论和具体方案方面比以修修补 …… 此处隐藏：7653字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……