财政分权_转移支付与地区公共卫生服务均等化实证研究

财政分权_转移支付与地区公共卫生服务均等化实证研究

哲学社会科学版

财政分权、转移支付与地区公共卫生服务均等化实证研究

李齐云 刘小勇

摘要:主流的财政分权理论一般认为,通过 用手投票 和 用脚投票 两种机制可以提高教育、卫生、社会保障等方面的社会福利水平。使用1997-2006年中国大陆省级面板数据检验财政分权和转移支付对中国公共卫生服务均等化的影响,发现财政分权和转移支付对公共卫生服务供给和均等化的影响取决于采用何种财政分权指标以及采用何种公共卫生服务测度指标,总体上而言,财政分权加剧了地区间人均预算卫生经费支出和每万人拥有医院卫生院床位数差距,但对每万人拥有卫生机构人员数差距的影响则依赖于采用何种分权指标;财政转移支付则有利于缩小地区间可及性公共卫生服务产出差距,但并没有缩小地区间人均卫生经费支出投入差距。关键词:财政分权;转移支付;公共卫生服务;均等化

一、引言

改革开放30多年来,中国经济增长取得了举世瞩目的成就,人民生活水平得到了极大提高,但与此同时,地区间发展的不平衡问题也越来越凸显,地区间的发展差距体现在社会经济的诸多方面,从2003年的全国各省人类发展指数来看,最高的上海为0.909,最低的西藏为0.586,上海是西藏的1.55倍。如何在经济发展中同时兼顾 效率 和 公平 ,已成为中国政府在制定发展规划时最关心的问题。中国地区间发展的不平衡引起了众多社会经济学者的关注,经济学家们运用基尼系数、泰尔指数等统计指标对地区经济增长差距从各个角度进行了探讨,并对引起经济增长差距的原因进行了深入细致的分析。都阳和王美艳(2004)的研究发现人力资本投资能够促进增长,对健康投资方向的变化会对经济增长有不同的影响,每千人医生数的增加对经济增长具有正的影响,由此得出结论,如果人力资本差距始终存在,贫困地区摆脱贫困 陷阱 ,缩小增长差距将极其困难。因此,从理论上说,缩小地区间人力资本差距,将有利于缩小地区间经济发展水平的差距,从而实现地区经济的协调发展。

关于中国公共卫生服务的研究基本已经达成了两个共识:一是中国政府的公共卫生服务投入严重不足;二是中国公共卫生服务地区间、城乡间存在巨大差距。对于政府公共卫生服务投入不足的原因,部分学者将其归结为医疗卫生体制的市场化导向改革以及现有政府财政体制下政府间资源配置和事权配置的不合理。对于中国地区间公共卫生服务差距的原因的探讨,仍然没有得出统一的结论。党的十七大报告中明确提出 缩小区域发展差距,必须注重实现基本公共服务均等化,引导生产要素跨区域流动。 公共卫生服务均等化研究,又是我国和谐社会发展迫切需要解决的问题。虽然学者们没有就地区公共卫生服务

收稿日期:0104

基金项目:国家社会科学基金项目 建立健全与事权相匹配的财税体制研究 (批准号06BJY103)。

作者简介:李齐云,山东大学经济学院教授,博士生导师,经济学博士(济南250100);刘小勇,华南理工大学经济与贸易学院讲师,经济学博

士(广州510006)。

财政分权_转移支付与地区公共卫生服务均等化实证研究

财政分权、转移支付与地区公共卫生服务均等化实证研究

差距原因形成共识,但却普遍认为政府在公共卫生服务均等化中应发挥积极作用,财政资源的配置应更多投向公共卫生、教育等关系国计民生的领域,而转移支付将在其中发挥重要作用。

对于卫生部门财政分权,国际上有不同的意见。一种意见认为财政分权可以促进和提高地方政府对卫生的关注和投入水平,而另一种意见则认为卫生部门财政分权导致了不公平的卫生筹资和利用!。因此,从实证的角度检验现有财政分权和转移支付对公共卫生服务供给和均等化的影响便显得尤为必要。

二、相关文献回顾

西方主流财政分权理论认为,财政分权会提高社会福利总水平,其依据主要是公共选择理论的用手投

票机制和蒂布特发展的以足投票机制。 用手投票 机制,即选举约束机制,通过居民选举产生的地方政府具有信息上的优势和激励来了解和满足当地公众的需求; 以足投票 机制,即不同的政府根据地方居民的偏好提供不同税收水平和公共产品组合,在人力资本和社会资源充分流动情况下,居民也可以根据自己的偏好来选择不同的地方政府,从而选择相应的税收水平和公共产品组合。在上述两种机制作用下,财政分权会促使地方政府更多地考虑本地居民的偏好,不断采取措施提高公共服务供给效率,从而改善社会福利总水平。

但是,从中国的实际来看, 用手投票 和 以足投票 机制并不适用,这源于中国特殊的财政分权体制和政治体制。中国财政分权制度是建立在中央与上级政府委任制的框架基础上的。这种体制在一定程度上限制了地方政府对当地居民需求的重视程度。同时, 以足投票 的人口跨区域迁移,尤其对缺少劳动技能的农村劳动力来说,是比较困难的,且当前中国的人口迁移在绝大多数情况下并不能改变户口身份。事实上,对进城打工的农村劳动力来说,他们没有被认为是合法的城市居民,也没有享受到与城市居民同样的义务教育、医疗卫生等公共产品,他们依然是流出地的农民身份。因此,西方的 用脚投票 机制在中国并不存在,中国也没有出现通过居民与地方政府的双向选择而在地理空间上进行类聚的由多个俱乐部式的地方社区组成的社会,一般说来,居民对公共产品的偏好和需求并不在地方政府的优先考虑范围内 。从实证的角度看,Habibi等(2001)发现西方国家的财政分权与地区竞争有利于提高诸如教育、卫生、社会保障等公共产品的产出水平,如美国和部分发展中国家的经验都支持了这一结论。部分学者对我国省际公共卫生服务差异进行了测度,黄小平和方齐云(2008)运用泰尔指数测度了财政卫生支出的地区差距,认为中国财政卫生支出的总体差距自2000年以来呈现下降的趋势,且东部、中部、西部和全国的财政卫生支出差距均有缩小。同时,对总体差距分解发现,总体差异主要来源于地带内部的差异,地带间的差异只构成总体差异的一小部分。杨宜勇和刘永涛(2008)筛选了一系列描述公共卫生和基本医疗服务均等化研究的指标,包括人均预期寿命、婴儿死亡率、人均卫生经费、每千人公共卫生机构床位数、每千人公共卫生人员数等,并运用变异系数和偏离度统计指标对这些指标进行了测度,发现各地区公共卫生和基本医疗服务差距较大,其中公共卫生服务差距表现出三个特征:一是经济发达地区好于经济落后地区;二是北方地区(特别是东北地区)要好于南方地区;三是西南边陲地区公共卫生服务较为落后。他们认为,在现有财政体制下,区域间转移支付的问题将极大地影响到各地区公共卫生和基本医疗服务的均等化水平,因此,应明晰中央和地方政府事权,完善转移支付制度。

与上述仅仅从统计上测度地区间卫生服务差异不同的是,部分学者将财政分权与财政支出结构联系起来进行了实证检验,尤其是检验了财政分权对教科文卫投入的影响效应。傅勇和张晏(2006)利用1994-2004年中国大陆29个省的省际面板数检验了财政分权对省级预算内基本建设支出投入和教科文卫支出投入的偏向效应,发现中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争,在支出结构上造就了地方政府 重基本建设、轻人力资本投资和公共服务 的严重扭曲,经典分权理论所揭示的分权能够改善地方公共服务的机制在中国严重失灵。李婉(2007)指出,当上级政府对下级政府拥有人事任免权,并以GDP的增长

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