《中华人民共和国农村土地承包法》讲稿(2)

　　自20世纪80年代中期起，土地流转与规模经营便自发发生并持续至今，各类专业大户、合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现，土地流转面积不断扩大，规模化、集约化经营水平不断提升，呈现“家庭承包、多元经营”的格局。随着“农二代”成为人口迁移主力军，他们与乡村的经济社会行为关系发生变化，农民对土地承包经营权的依赖程度逐渐降低，土地的生活保障功能减弱，农民对土地利用的精心程度降低，部分地区甚至大量出现弃耕抛荒的现象，实践当中亟待健全土地流转机制，实现资源的有效利用。本次修法，就是对农村土地经营方式变革与流转现实的回应。修改后的农村土地承包法构造了“三权分置”的地权结构，在集体土地所有权、土地承包经营权的“两权”安排基础上，从土地承包经营权中派生出土地经营权，形成土地集体所有权、成员承包权、耕作者经营权的权利框架。农村集体经济组织成员承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。土地经营权从承包经营权派生出来后，在法律上赋予经营者平等的、受法律保护的耕作权利。

　　集体土地所有权是农民集体对于集体土地的所有权，是农村土地集体所有制的实现形式。其权利内容包括：对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利;依法发包集体土地;因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地;对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为;依法对土地经营权的流转进行监督;集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿，等等。要强调的是，修改后的农村土地承包法未对土地所有权的规定进行调整和变动，仅在第69条通过转致条款规定了集体经济组织成员资格确认的原则和程序由法律法规规定，意在稳定集体土地所有权，目的并不是通过强化所有权来壮大集体经济。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》要求农地“三权分置”须始终坚持农村土地集体所有权的根本地位，是为了避免虚置和动摇集体所有权。“三权分置”的权利塑造重在放活经营权，赋予经营主体更有保障的土地经营权，这是“完善农村基本经营制度的关键”。

　　土地承包经营权为农户享有，修改后的农村土地承包法进一步为土地承包经营权强权赋能。一是明确耕地承包期届满后再延长30年，草地、林地承包期届满后依照规定相应延长，从而使得土地承包经营权更加稳定。二是完善土地承包经营权权能。经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，删去了承包方须“有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”的条件限制。承包方可以将土地承包经营权向金融机构融资担保，入股权能也得到扩充，不再限于合作生产。承包方还可以在土地承包经营权基础上派生土地经营权，交由他人经营土地。三是进一步保障进城农户和妇女的土地承包经营权。明确了承包期内农民进城落户，无论是部分成员或举家迁入，都不得以退出土地承包经营权作为进城落户的条件，农民不因进城落户纳入城镇住房和社会保障体系而丧失土地承包经营权。

　　土地经营权是指土地经营权人依法对农村土地享有从事种植业、林业、畜牧业等农业生产并取得收益的权利。土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利，可以通过多种方式处分土地经营权，例如土地经营权的融资担保、入股和再流转等。修改后的农村土地承包法以放活土地经营权为价值导向，赋予了土地经营权灵活的流转方式。其一，经营权主体没有身份限制，各类专业大户、合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体均可以取得土地经营权。其二，经承包方书面同意，并向本集体经济组织备案，受让方可以再流转土地经营权。其三，土地经营权具有出租、入股、融资担保等权能。

　　“三权”分别具有各自的制度功能，形成了一个完整的权利体系。集体土地所有权在所有权层面实现了土地公有制的目标，确保农村土地集体所有不动摇。土地承包经营权是“两权分离”和“三权分置”并存时的一类用益物权，兼具财产属性和身份属性，对集体经济组织成员而言是最主要的集体成员权利。在“三权分置”中，土地承包经营权具有核心地位和枢纽功能，前后联结土地所有权和土地经营权。土地经营权直接反映出促进土地资源市场化配置、发展适度规模经营、推进农业供给侧结构性改革的政策目标，旨在赋权承包农户将土地经营权依法自愿配置给有经营意愿和经营能力的主体，以发展多种形式的适度规模经营。

　　集体土地所有权为“三权”中的母权利，派生出土地承包经营权。土地承包经营权是集体土地所有权的具体实现形式，由本集体经济组织成员承包取得。承包方转让、互换土地承包经营权，不产生“三权分置”的效果。承包方通过出租(转包)、入股或其他方式向他人流转土地经营权，则会产生“三权分置”的效果，此时土地承包经营权派生出土地经营权。派生土地经营权是对土地承包经营权的财产功能的激活与分割，农户的土地承包经营权本身不因此发生改变，承包农户与发包方的承包关系不变。受让人改良土壤，建设农业生产附属、配套设施，或对经营权进行融资担保、再流转的，须经承包方同意。土地经营权派生自土地承包经营权，与集体土地所有权没有直接的关系。但是，按照修改后的农村土地承包法，受让人行使土地经营权从事生产经营活动时，需要接受发包方在用途、土地利用方式等各方面的监督。

　　三、土地经营权的设权与赋权

　　在“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位”“严格保护农户承包权”的前提之下，“加快放活土地经营权”“赋予经营主体更有保障的土地经营权”，是完善农村基本经营制度的关键。修改后的农村土地承包法，设专节对土地经营权的内容、登记及其流转方式、原则、价款、合同等具体程序和要求，作了明确规定。

　　为反映“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，原农村土地承包法在维持集体土地公有制的基础上，为承包农户在集体土地所有权上设定土地承包经营权，并明确土地承包经营权为物权，可以排除发包方的干涉。同时，承包地确实负载着不可或缺的生活保障、就业保障等社会保障功能，法律上并没有像一般用益物权那样对土地承包经营权进行赋权。虽然原农村土地承包法亦允许土地承包经营权的流转，但流转方式、条件、程序等均较受限制，所反映的仍然只是小规模的流转关系。就转让、互换等物权性流转而言，基于对农民最终失去土地权利的担心，法律上作了严格的限制;就出租、转包等债权性流转而言，由于经营主体所取得的权利仅仅只是债权，其对承包地的利用往往受到承包农户(流转方)的干涉，甚至毁约收回土地，这就导致经营主体对承包地的利用没有稳定的预期，经营主体也很难以其取得的土地权利担保融资。总之，对经营主体依流转所取得的权利定性不清、内容模糊、效力较弱，直接影响到了适度规模经营的发展。这一“两权分离”的法权结构安排与小农经济相适应，切断了土地与资本等生产要素的联系，制约着农业产业化和规模化经营的发展。 …… 此处隐藏：1123字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……