财政分权与地方政府质量_陈刚

广东商学院学报2013年第2期(总第127期)法和经济学

财政分权与地方政府质量

陈刚

(西南政法大学经济学院，重庆401120)

摘要：经典的分权理论认为，中央向地方的财政分权能够激励地方政府提高质量，但上述理论命题

在中国的情境下尚未得到系统的论证。以中国地级市数据为样本，采用条件均值和条件分位数回归估计了财政分权对地方政府质量的影响。研究发现：财政分权显著提高了地方政府的质量，且财政分权对地方政府质量的正向影响随着政府质量的提高而递增；财政分权所具有的政府质量提升效应，主要源自政府效率和产权保护水平的提高，尚没有足够的证据表明财政分权促进了地方公共物品的供给。

关键词：财政分权；政府质量；政府效率；公共物品；产权保护中图分类号：DF0－059；F812

文献标识码：A

文章编号：1008-2506（2013）02-0087-10

一、引言

源于诺斯的开创性贡献，经济学家逐渐认识到制度的优劣是一国长期经济增长最基础的来源，资

本积累和技术进步只是经济增长的结果而非原因。政府作为国家权力的垄断者和终极实施者，政府1981）［1］，组织的质量高低不仅能够解释过去一千年里欧洲各国的兴衰（North，而且也能够解释过去

1995）［2］。因而，几十年中世界各国经济增长的差异（Knack和Keefer，如何提升政府组织的质量是经济学界和政策部门重点关注的问题。

在经典的财政分权理论中，中央政府向地方政府的财政分权被认为是强化地方政府责任，提高地方政府质量的一剂良药。无论是传统的强调地方政府在资源配置中具有信息优势的“用脚投票”模

“标尺竞争”（yardstickcompetition）模型，型，还是强调地方政府激励的都支持中央向地方财政分权，并坚信这能够防止地方政府滥用国家权力和改善公共物品的供给效率。正是基于上述理论共识，世界

2002）［3］，各国在过去20年里掀起了将部分财政权力下放给地方政府的分权化浪潮（Bardhan，世界银行也将财政分权视为增进各国政府责任和提高政府质量的一项重要改革议程。

“奇迹”中国自改革开放以来，取得了堪称的经济增长绩效，其中，中央向地方的财政分权被认为“增长奇迹”1998）［4］。不过，是引发的关键因素（Qian和Roland，财政分权对中国地方政府质量的影

响在理论上可能并非像经典分权理论所预期的那样明朗。因为与西方联邦制国家不同，中国政府在

■收稿日期：2013-01-10

■基金项目：国家社会科学基金青年项目（12CJL022）；教育部人文社会科学青年基金项目（12YJC790008）），■作者简介：陈刚（1981-男，四川内江人，西南政法大学经济学院副教授。

87

广东商学院学报(2013年第2期)

向地方财政分权的同时，还维系着政治体制上的高度集权（主要表现在干部人事权方面），即所谓的“向地方分权的权威制度”（许成钢，2010）［5］。这种制度塑造了地方官员发展辖区经济的激励，地方“晋升锦标赛”2007）［6］，政府之间围绕GDP增长的相对排名存在着竞争（周黎安，并推动了中国经济的高增长。但是，地方政府间的竞争却可能是一种“竞次”竞争，造成了严重的地方保护、环境污染以及公共物品供给不足等不利于长期经济增长和社会福利条件的问题。

在现有文献中，许多研究都关注了中国财政分权所具有的经济增长效应，但却忽视了研究财政分权对中国地方政府质量的影响。事实上，地方政府质量的高低不仅仅决定了一国经济增长的可持续性，而且还决定着一国经济增长和社会发展的质量，是促进国民幸福和社会福利的重要来源（陈刚和2012）李树，

［7］

。因此，实证检验财政分权对地方政府质量的影响可能比单纯的关注财政分权对经济

本文将以中国地级市的数据为样本，从政府效率、增长的影响有着更为重要的意义。基于上述考虑，

公共物品供给和产权保护等多个维度来综合考量地方政府的质量，并采用条件均值和条件分位数回归估计了中国财政分权对地方政府质量的影响。

二、财政分权下的政府质量：文献综述

强调政府间的纵向分权，并以此来提升地方政府的责任和提高公共物品的供给效率是财政分权理论的出发点。一般认为，地方政府具有信息优势，它们更了解本地居民的偏好和地方性公共物品的1972）［8］。而且，能更有效率地满足本地居民的需求（Oates，分权也使得地方政府处于本地供给成本，

居民更严密的监督之下，如果地方官员是由本地居民选举产生的，分权就会激励地方政府更有效地履1996）［9］。同时，行政府职责（Seabright，只要劳动力和资本等生产要素可以跨地区自由流动，它们的

“用脚投票”1956）［10］。真实偏好也能够通过的机制显示出来，并激励地方政府改良公共政策（Tiebout，“用脚投票”生产要素的机制还将激励地方政府为了税基而展开竞争，地方政府间的“标尺竞争”也能

1980）［11］，够训练（discipline）地方政府（Brennan和Buchanan，促使其提高政府效率、减少腐败和改善公共物品的供给效率。

但是，经典分权理论描述的良好愿望是建立在一系列假定条件之上的，这些假定条件对于现实的经济条件来说显得相当苛刻，因此，财政分权是否真的提高地方政府的责任和质量在理论上并不确

“用脚投票”定。例如，由于地区间的市场分割和贸易壁垒，生产要素的机制在一些发展中国家可能并

［12］

不是有效的。Tanzi（1995）指出，由于发展中国家和转轨经济体普遍面临着民主和法治机制的缺失，因此，分权体制下的利益集团与地方政府更为频繁的“亲密接触”可能会相应增加地方官员被“俘

（capture）的风险。Cai和Treisman（2004）获”

也指出，分权体制下地方政府间竞争的外部性，可能导致地方政府通过方便企业规避中央的税收和法律管制的方式来吸引更多的流动性要素和税基，这

［13］

将腐蚀中央政府的政府能力和弱化法律规则。同时，由于现实中各地区在自然资源、地理条件、人力资本等禀赋条件上存在差异，禀赋条件落后的地区在竞争中具有先天劣势，它们很难通过实行商业友好型政策的方式来实现对发达地区的追赶，因此，落后地区的政府将缺乏激励实行商业友好型政策，

2005）［14］。取而代之的是更多的租金抽取活动（Cai和Treisman，

“奇迹”，中国持续了30年的经济高增长堪称中央向地方的财政分权被视为理解中国经济高增长

。“市场培育型联邦”理论指出，中国的财政分权制度给予了地方政府培育市场和发展经的关键线索

提高了地方政府救助当地国有企业的机会成本，硬化了地方政府的预算约束。同时，财政济的激励，

分权下的地方政府间的税收竞争，也促使了地方政府采取“市场培育型”的经济政策（Qian和Roland，1998）［4］。“市场培育型联邦”理论虽然能够解释中国经济的高增长，但却不能很好解释与经济高增长相伴随的严重地方保护主义、官员腐败、环境污染、过度投资和重复建设等问题。

事实上，与西方联邦制国家不一样的是，中国政府在向地方实施经济分权的同时，还维系着政治（许成钢，体制上的垂直集权（主要表现在干部人事任免方面），即所谓的“向地方分权的权威制度”88

陈刚:财政分权与地方政府质量

2010）［5］。中国政治体制的垂直集权保障了上级政府拥有奖励和惩罚地方官员的绝对权威，地方政府也主要是对上级政府而不是对本地居民负责。改革开放以来，中央政府 …… 此处隐藏：17104字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……