我国固体废物的管理体制问题分析

我国固体废物的管理体制问题分析

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胡涛 吴玉萍 张凌云

国家环保总局环境与经济政策研究中心，北京，100029

摘要：随着经济的发展和城市化水平的提高，固体废物的产生量也在迅速膨胀，成为制约社会和经济持续健康的瓶颈问题。本文以政策过程为主线，主要在责任界定、政策制定、政策执行和效果监督等环节上对城市生活垃圾、工业固体废物、危险废物和进口固体废物这四种重要的固体废弃物管理中存在的问题及对策进行了研究，以促进管理体制基础的完善。

引言

随着经济的发展和城市化水平的提高，固体废物的产生量迅速增长，种类也日

益繁多，成为人类社会和经济健康发展的一大难题。政府在固体废弃物的处理处置上已经投入了大量的人力、财力和物力，虽有一定发展，但成效仍不能令人满意。原因何在？本文将从政策和体制的角度对现行的固体废弃物管理中存在的问题进行分析，从根本上寻求真正解决固体废物污染的途径。

本文以政策过程为主线，主要在责任界定、政策制定、政策执行和效果监督等

环节上对城市生活垃圾、工业固体废物、危险废物和进口固体废物这四种重要的固体废弃物管理中存在的问题进行分析。

本文对上述四种固体废弃物的界定如下：

z 城市生活垃圾：是指在城市日常生活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为城市生活垃圾的固体废物。如居民生活垃圾、大件废物（废旧电视机、电冰箱、计算机等）、商业垃圾、机关团体产生的废物等。

z 工业固体废物：是指在工业、交通等生产活动中产生的固体废物。如粉煤灰、煤矸石、冶炼废渣、除尘灰、工业为水及废水处理产生的污泥等。

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z 危险废物：是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物。如医院治疗废物、废电池、日光灯、各种含重金属的废物、有机溶剂废物、油漆类废物等。

z 进口可用作原料的固体废物：是指国家对可以用作原料的固体废物。中国对废物进口实行“自动”、“限制”和“禁止”进口的政策。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》规定：国家禁止进口不能用作原料的固体废物；限制进口可以用作原料的固体废物。国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门制定、调整并公布可以用作原料的进口固体废物的目录，未列入该目录的固体废物禁止进口。

1城市生活垃圾的管理体制问题分析

自1979年以来，中国的城市垃圾平均以每年8.98%的速度增长，少数城市如

北京甚至达到了15-20%，因此，关于如何加强城市生活垃圾处理处置的问题已是迫在眉睫。

1.1城市生活垃圾管理体制中存在的问题

目前城市生活垃圾的处理处置率还较低。从城市垃圾的管理体制上来看，问

题主要体现在以下几个方面：

1.1.1责任机制不当

责任机制不当，首先体现在责任主体单一，只有政府是唯一的责任人。多年

来，在计划经济体制下，我国城市生活垃圾一直是作为一种社会福利事业管理。从垃圾的清扫、收集、运输到处理，全部费用和管理工作均由政府包办，政府是城市垃圾管理的唯一责任人，不利于培养市民和企业的公众参与意识。

第二，监管主体不明。我国现行的城市生活垃圾管理体制与《中华人民共和国

固体废物污染环境法》（简称《固体法》）规定相一致。《固体法》中明确规定：“国务院环境保护行政主管部门对全国固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理”，“国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责城市生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作”。比较可以看出，《固体法》中对城市垃圾环境监管主体的界定并不十分明确，在具体职责的分配上也还比较模糊。

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第三，行业职责不清。参与城市垃圾处理和资源化的部门有近十个，体系复杂，职责交错不清（见图1）。

图 1中国城市生活垃圾处理和资源化相关部门职能关系

Figure 1 Duties of Relevant Sectors Involved in China’s Municipal Solid Wastes

Management

第四，管理层次多而分散。从地方机构职能划分上看，层次多而不集中。许多

城市的城市环境卫生实行“条块结合，以块为主”的市、区、街道三级管理制，有问题互相推卸，不能把人力、财力用到关键地方，不利于对城市垃圾的管理。

第五，环卫体制改革缓慢环卫体制改革仍不能适应形势发展需要，产业化发展

缓慢。通过环卫体制改革，特别是推行垃圾处理产业化经营政策，垃圾收集、转运及处理环节从行政管理逐步走向市场化经营。但环卫体制改革仍相对滞后，不

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能适应形势发展需要。目前，大部分城市环卫部门既是垃圾处理的行政主管部门，又是垃圾收集、运输和处理等作业的服务部门，政企不分、政事不分。由于体制改革不到位，致使垃圾无害化处理的监管体系不健全，垃圾处理收费制度难以落实，并存在一定的垄断经营。垃圾处理投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化的竞争性建设运营格局还没有形成，产业化发展进程缓慢。

1.1.2政策定位不准——限于末端治理、缺乏全过程管理

二十世纪70年代中后期之前，全球垃圾政策视点均停留在末端垃圾问题上，

以“垃圾处理法”为特征；到80年代中期，垃圾政策视点已部分转移到前端垃圾减量措施上，以“垃圾排放法”为特征；进入90年代，全球垃圾政策视点进一步转移到潜在垃圾和前端垃圾减量的全过程控制对策上，以“循环经济垃圾法”为特征，且资源利用模式由“原料—产品—废弃物”的单向运行转变为“原料—产品—原料”的循环运行。

但中国目前对于城市生活垃圾的处理模式尚远远落后于国际水平，政策制定

的重点还均局限于垃圾产生之后，管理组织、作业队伍、法规设置和资金技术投向，主要都是针对垃圾产生之后的，是被动接受垃圾的管理对策。

1.1.3城市生活垃圾政策落实存在问题

为促进城市生活垃圾处理产业化发展，2002年，发改委会同有关部门印发了

《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》（计价格［2002］872号），出台了垃圾处理收费政策，但目前仍未落实到位。据了解实行垃圾处理收费的城市不足200个，绝大部分城市还没有开征垃圾处理费。

在这项政策的落实中存在的主要问题有：一是部分地方垃圾处理收费尚未按经

营服务性收费管理；二是收费标准低，据对2002年已开征垃圾处理费的171个城市的收费情况分析，收取的城市生活垃圾处理费一般只占垃圾收集、运输和处理费用的50%，有的城市仅为20%；三是收缴率低，居民的缴纳率为20%。在目前住房结构和垃圾收集方式下，难以确定垃圾产生者，因此也无法按垃圾产生量收费。垃圾收费缺乏有效的收费载体，对不缴纳者无法实施强制性措施，也是收缴率低的原因。

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1.2改善我国城市生活垃圾管理的建议

1.2.1明确管理责任

要提高城市生活垃圾的管理效率，需要首先要从优化责任机制入手，只有做

到职责明晰，相关职能部门才 …… 此处隐藏：11171字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……