政策网络政策科学的理论创新

＿政治

政策网络：政策科学的理论创新毋

蒋硕亮

摘要：政策网络是西方发达国家研究后现代政策科学的主流话语和一种新的分析框架。它主要研究政策过程中相互依赖的行动者的稳定社会关系模式对公共政策的影响。在政策网络中，行动者在网络中的地位、政策参与者关系的强弱以及网络的开放程度都会影响政策后果。政策网络理论在发达国家政策制定、政策执行、政策后果与政策变迁方面取得了丰硕的研究成果。作为后现代政策分析的新框架。政策网络是对传统政策分析理论的超越．它对中国政策科学的深入研究以及中国当前政策问题的有效解决具有借鉴意义。

关键词：政策网络；政策过程；政策科学

中图分类号：Ｄ０３５

文献标识码：Ａ文章编号：１００３—８５４Ｘ（加１１）０４—００８０－０５

政策网络的理论来源主要有两方面：一是２０世纪六七十年代兴起的组织社会学中对组织间相互关系的研究，尤其是以社会学家卡斯特（Ｍ．Ｃ聃ｔｅｌｌｓ）为主要代表的“网络社会”的研究。二是２０世纪随着政治学领域产生的法团主义（ｃｏｒｐｏｒａｔｉｓｍ）与多元主义（ｐｌｕｍｌｉｓｍ）之争论而展开的次系统和政策共同体（ｐｏｌｉｃｙｃｏｍｍｕｎ畸）的研究，研究者试图借助网络理论．形成一个针对复杂政策过程的新分析框架。由于各国的政治制度、文化、学术传统的差异．学者们对政策网络的理解各不相同。形成了三种主要的理论流派：美国学派，英国学派与德国、荷兰学派。＠

美国学派的代表人物有赫克罗（Ｈ．Ｈｅｃｌｏ）、本森（Ｊ．Ｋ．Ｂｅｎｓｏｎ）、麦克法兰德（Ａ．ＭｃＦａｒｌａｎｄ）等人。美国学者不仅提出了政策网络的概念，而且研究了微观层面上政策主体之间相互影响的互动关系。美国学者在研究政策过程时发现，国会议员、政府官员与利益集团在政策制定过程中相互作用、紧密联系．形成了密切的、排他的合作关系。学者们形象地称之为“铁三角”（ｉｍｎｔｒｉ粕ｇｌｅ）。在此基础上。学者们又发展出“亚政府”理论。亚政府是

网络分析方法是西方社会科学界近年兴起的一种理论分析Ｔ具。具体到政治学与行政学领域．则形成了政策网络的理论体系。２０世纪８０年代以来，政策网络（ｐｏｌｉｃｙｎｅｔｗｏｒｋ）的研究方兴未艾，并逐渐成为美国、英国、德国、荷兰等两方困家政治学和政策分析领域的主流话语和一种新的理论框架．也是学者们研究公共政策的重要工具之一。①政策网络可以界定为：在政策过程中相互依赖的官方与非官方行动者的稳定社会关系模式的总和。当前。政策网络和“全球化”、“治理”等后现代词汇相互联结，组成新的概念家族．增加了西方政策科学的相关知识，拓展了对于公共政策过程的理解。当然。由于政策网络研究的时间较短．以及学者们研究的视角各异．对政策网络有多种不同的理解和应用；作为一种分析路径，其解释力和有效性还受到不同程度的质疑。但是，政策网络理论对于深入理解后现代公共政策以及政府与社会关系具有重要的理论价值和现实意义。

一、政策网络的理论流派

“政策网络”一词最早出现在《权力与财富之间》（１９７７）一书中。作者卡赞斯坦（Ｐ．Ｋａｔｚｅｎ—ｓｔｅｉｎ）在比较有关国家经济政策制定过程时指出。资本主义困家并不会将强制力强加给非国家行动者，反之会寻求与其合作并建立一种相互依赖关系。⑦

宰本文系上海师范大学重点学科项目“公共管理与社会政策”（项目编号：ＤｚＷ９０７）、上海市教委重点学科建设项目“行政管理学科”（项目编号：

Ｊ５０４０６）的研究成果之一。

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“专注在具体的问题领域中的小政治团体。有政府的行动者，也有非政府的行动者”④。后来，赫克罗又提出“议题网络”的概念．认为议题网络是政策领域中与该政策有利害关系者形成的稳定沟通网络，与“‘铁三角”的排他性不同．议题网络是开放的。议题网络理论引起了欧洲学者的兴趣。推动了政策网络研究的发展。

英国学派的代表人物是罗茨（Ｒ．Ａ．Ｒｈｏｄｅｓ）和史密斯（Ｍ．Ｊ．Ｓｍｉｄｌ）。他们重视从中观的层面来分析利益集团与政府机构之间的关系．认为社会团体与政府不断交换信息，当双方认可各自在政策领域的利益时，政策网络就产生了。政策网络之所以形成，在于网络参与者要么为了一个长期的战略性议题．要么为了实现短期的利益目标而联合在一起。政策网络中的关键构成是政府机构之间的关系。此外，英国政策网络理论分别反思了政策制定中多元主义和法团主义的缺陷。并力求通过各种网络组织将二者整合起来。

德国和荷兰学者从较为宏观的治理层面来研究政策网络，将政策网络视为一种治理结构。克尼斯（Ｐ．Ｋｅｎ血ｓ）与施耐德（Ｖ．Ｓｃｈｎｅｉｄｅｒ）认为，政策网络是由一群具有自主性且彼此之间有共同利益的行动者所组成的关系．公共政策的制定很大程度上依赖参与者之间非等级或非科层式的互动关系。＠由于后工业社会公私部门之间相互依赖．国家与社会的边界日益模糊，政府机构和非政府组织共同参与公共治理过程．政策网络也被用来解释发生了巨变的治理形式。政策网络成为与官僚等级制、市场机制鼎立的第三种公共治理模式．并将政府模式与市场模式联结起来，可以较好地解决市场失灵以及政府失败问题。

二、西方政策网络研究的理论成果

最初。政策网络理论的出现主要是为了解释公共政策失败或失灵。研究政策网络的学者们发现。在政府制定与执行公共政策的过程中。存在政府无法控制的行动者，他们交互行动、相互依赖。构成紧密的互动网络。如果不掌握网络特征．政府治理能力必然受到挑战，公共政策的失败在所难免。２０世纪９０年代以来。政策网络作为一种协调社会利益的公共治理模式，在容纳相关利益群体、形成互动规则以及组织战略合作等方面。具有独特的优势和很强的理论解释力，能够有效揭示和准确预测政策后果。政策网络研究的理论成果主要集中在政策

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制定、政策执行、政策后果预测与政策变迁等几个方面。

【一）政策网络与政策制定

自２０世纪７０年代以来，以美国为代表的西方国家的公共政策制定过程是一个有多个集团以不同方式在不同层次上不断参与的过程。美国学者赫克罗用“议题网络”这一概念来形容这种现象。议题网络是一种在特定问题上达成共识的参与者之间的松散网络。具有参与主体的广泛性和层次的多样性。其成员可以根据自身对问题的判断随意出入网络。各自以不同的方式对政策的制定施加各种影响。⑥赫克罗的研究给一些英国学者很大的启发。理查德森（Ｒｉｃｈａｄｓｏｎ）和乔丹（Ｇ．Ｊｏｄａｎ）研究发现。政策制定过程主要体现为官僚机构与利益集团之间的互动过程．它们之间形成了比较紧密的政策共同体。每一个政策问题的产生都会带来一个“问题共同体”的产生和运作，政策的制定也就是在这种相互分割的部门和组织化的利益群体之间的网络式互动博弈中进行的。⑦

后来．英国学者罗茨试图超越政策研究上多元主义与统合主义二分的局限。系统地构建政策网络的理论框架。并提出了政策网络的五种类型：政策共同体（ｐｏｈｃｙｃｏｍｍｕｎｉ哆）、专业Ｉ网络（ｐＤｏｆｅｓｓｉｏｎａｌｎｅｍｏｄ【）、政府间网络（ｉｎｔｅｒｇｏｖｅｍｍｅｎｔａｌｎｅ卅ｏｒｋ）、生产者网络（ｐ玎ｏｄｕｃｅｒｎｅ附。文）、议题网络（ｉｓｓｕｅｎｅｔｗｏｄ【）。＠在政策制定活动中存在着各种大大小 …… 此处隐藏：8859字，全部文档内容请下载后查看。喜欢就下载吧 ……